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Natural Resource Governance around the World

Un risque majeur: l’accaparement des terres à l’échelle planétaire. Entretien avec Joseph Comby et Michel Merlet

Propos recueillis par Olivier Mongin et Vincent Renard pour la Revue Tous urbains

Written by: Olivier Mongin, Vincent Renard, Joseph Comby, Michel Merlet

Writing date: June 2016

Type of document: Paper / Document for wide distribution

Documents of reference

Tous urbains. PUF. Numéro 14. Juin 2016. Dossier Urbain / rural: un débat

Summary

Cet entretien réunit deux acteurs qui observent l’évolution des territoires dans un sens bien particulier : celui de leur acquisition à l’échelle planétaire, une acquisition qui prend la forme d’un accaparement aux conséquences dramatiques. Un phénomène qui participe de la mondialisation économique, de l’évolution des techniques et de la financiarisation du capitalisme internationalisé qui ne voit plus dans la terre cultivable qu’une valeur virtuelle et non pas territoire cultivé et habité. Le premier, Joseph Comby, est économiste. Il anime depuis longtemps la revue foncière www.revue-fonciere.com. Le second, Michel Merlet, est agronome. Il est l’un des piliers de l’association Agter, un réseau international de personnes qui réfléchissent à l’amélioration de la gouvernance de la terre, de l’eau et des ressources naturelles et travaillent à la formulation de propositions et d’alternatives (on pourra consulter les sites de l’association www.agter.asso.fr et www.agter.org.

Si cet entretien s’efforce de dresser un état des lieux, d’observer le rôle des entreprises et des Etats, si J. Comby et M. Merlet ne se nourrissent pas d’illusions, ils suggèrent des leviers possibles tant du côté de la gouvernance locale et globale, du droit et du respect de pratiques collectives dans l’usage de la terre. « Tous urbains » est synonyme de « tous terriens » au sens où nous n’avons qu’une seule et même terre. Tel est le sens de notre finitude dans un univers économique qui ne connaît plus de limites.

Olivier Mongin et Vincent Renard

Les processus d’acquisition et de concentration des terres

Tous urbains : Si le phénomène d’acquisition des terres à l’échelle planétaire, un moteur effectif de la mondialisation économique, fait souvent la une des medias, c’est souvent sur un mode sensationnaliste. On s’arrête souvent sur la stratégie chinoise d’acquisition des terres en Afrique pour attiser les peurs et les inquiétudes comme si l’expansion chinoise était inéluctable dans sa forme actuelle ! Reste que l’acquisition des terres est un fait, encore faut-il s’arrêter sur la variété des situations.

Joseph Comby : Effectivement le phénomène des acquisitions massives de terres doit être considéré à une échelle planétaire. Il concerne principalement les pays du Sud, mais il s’inscrit dans un mouvement plus général d’accroissement de la taille des exploitations qui est tout bêtement lié à la mécanisation. Pourtant, cela ne se passe pas partout de la même manière, il y a une histoire et une géographie. En France même, il reste moins de 500 000 exploitations agricoles dont seulement 200 000 font vivre correctement l’exploitant, sans revenu d’appoint. Il y en avait 7 fois plus il y a quelques décennies. « C’est le progrès » : on est capable de produire de plus en plus d’aliments avec de moins en moins de travail. Il n’y a pratiquement plus de salariés dans ces exploitations d’une centaine d’hectares alors qu’il en existait après la guerre dans des exploitations d’une vingtaine d’hectares.

Deuxième point, comme le confirme la FAO elle-même, avec les moyens techniques dont on dispose aujourd’hui, il reste encore beaucoup de terres nouvelles à mettre en culture, principalement en Amérique latine et en Afrique, pour peu que l’on ne soit pas trop regardant sur les conséquences environnementales (déforestation, destruction progressive des sols) et humaines (expulsion des chasseurs cueilleurs qui subsistent).

La dernière composante du phénomène est la mondialisation. Quand vous achetez des cuisses de poulet conditionnés sous vide, le poulet a été produit aux Etats-Unis, il a été nourri avec du soja brésilien et les bas morceaux ont été expédiés en Afrique où ils sont venus sur les marchés, moins cher que ne pourraient le produire sur place des petits éleveurs locaux.

Michel Merlet : De fait, la concentration des terres est indissociable d’une diminution de l’emploi. Après guerre, en France, on a tenté de freiner le processus et ses effets sur l’emploi, avec différentes mesures de politique agricole, et en particulier la loi sur le fermage et la politique des structures. Les exploitations se sont agrandies progressivement, surtout à l’occasion des changements de génération, à partir des terres libérées par les agriculteurs qui partaient sans avoir de successeurs. On était alors en situation de plein emploi, et il y avait du travail dans les autres secteurs d’activités. Mais aujourd’hui la situation est toute autre : le nombre d’exploitations et d’emplois dans l’agriculture continue de diminuer, alors que l’on compte plusieurs millions de chômeurs. L’optimisation économique de l’entreprise agricole l’a emporté sur la prise en compte des intérêts collectifs.

En Europe de l’Est et dans les anciens pays communistes, les conséquences des processus d’acquisition et de concentration des terres sont très parlantes. J’ai pu voir dans les grandes plaines du Sud de la Roumanie comment les terres restées en friches après la disparition des sovkhozes et des kolkhozes, n’ont pas pu être travaillées par les bénéficiaires de la décollectivisation, faute de capital, de crédit, d’un outillage et d’infrastructures adaptées. De grandes exploitations se sont reconstituées, avec des nationaux et des étrangers, qui ont loué les terres à des centaines, voire des milliers de petits propriétaires, souvent anciens ouvriers ou descendants d’agriculteurs qui ne gardent que leurs jardins traditionnels. La déstructuration violente et radicale du milieu rural, largement initiée lors de la collectivisation, s’est poursuivie.

En Ukraine, l’exemple de l’entreprise Agro-génération de Charles Beigbeder a été souvent évoqué en France. Il est fort éclairant, mais il est loin d’être isolé et est resté de taille modeste par rapport à d’autres investissements étrangers. Après la faillite des grandes unités de production collective et la réforme agraire qui a été mise en place lors de la décollectivisation, il est devenu possible de prendre le contrôle de grandes quantités de terres agricoles en les louant pour trois fois rien, lorsque l’on disposait de capital et que l’on avait accès aux canaux de commercialisation. Il était interdit à des étrangers d’acheter la terre, mais ce n’était en rien un problème, puisque ceux-ci pouvaient louer des terres parmi les plus fertiles du monde aux bénéficiaires de la réforme foncière à très bas coût, sans même avoir besoin d’immobiliser du capital. Comme le rappellent les études menées par AgroParisTech en Russie et en Ukraine, la décollectivisation a commencé par des cessions d’actions aux anciens ouvriers agricoles et kolkhoziens, qui ont ensuite reçu des titres de propriété sur des parcelles seulement identifiées sur des cartes, au milieu des immenses champs existants et sans accès. Les nouveaux petits propriétaires n’avaient aucun moyen de pouvoir les mettre en culture, et ne pouvaient peser face à de grandes entreprises disposant d’une forte capacité d’investissement. Cette situation a ouvert un champ extraordinaire à un capitalisme sauvage dont les deux caractéristiques sont la concentration et la financiarisation. Les études ont montré que 90 % de la valeur ajoutée produite dans les plus gros agroholdings servait à rétribuer les propriétaires du capital, les 10% restant se répartissant entre les salaires des ouvriers, les loyers payés aux petits propriétaires et les impôts.

J. Comby : Ces exemples font comprendre qu’il faut aujourd’hui disposer d’une forte capacité d’investissement en matériel, en technologie, en bâtiments, pour conduire une exploitation rentable des terres. L’investisseur n’a pas besoin d’être propriétaire. Il lui suffit d’obtenir des baux à long terme pour rentabiliser ses investissements pouvant inclure la réalisation d’infrastructures minimales pour évacuer la production vers les marchés internationaux. C’est tout le sens de l’intervention d’un groupe comme celui de Bolloré en Afrique de l’Ouest. Par ailleurs, même si l’investisseur international négocie directement avec les Etat, il fonctionne ensuite par l’intermédiaire de sociétés écrans basées dans des paradis juridiques et fiscaux tels que Panama ou le Luxembourg, comme nous le démontre l’actualité. Ces sociétés écrans sont également très pratiques, le cas échéant, pour intéresser les pouvoirs politiques complaisants, par l’attribution de parts sociales.

Pour autant, un jugement définitif est difficile à porter sur le bilan global de ces pratiques. Le fait est qu’elles contribuent au fort accroissement de la production alimentaire dans le monde, même si c’est au prix de dégâts écologiques et humains. Par ailleurs elles génèrent indubitablement un accroissement des inégalités à l’échelle mondiale : les stratégies agricoles mises en place en Roumanie ou en Ukraine ruinent les agricultures française ou nicaraguayenne. La prise de contrôle des territoires agricoles est rendue possible par l’accès à d’énormes fonds d’investissement, mais aussi par la faiblesse institutionnelle des populations paysannes sans protections politiques ni juridiques.

Le régime juridique de la propriété joue un rôle essentiel

Tous urbains : La question foncière ne passe donc pas par la propriété juridique des terres ?

J. Comby : C’est un point essentiel. La difficulté de résister au mouvement d’accaparement des terres est liée au régime juridique de la propriété. Si dans le contexte juridique français un terrain est nécessairement la propriété de quelqu’un, et qu’en l’absence de preuve du contraire, il appartient à son occupant, ce n’est pas le cas des pays anciennement colonisés où avaient été introduits à la fin du XIXe siècle des systèmes fonciers inspirés du « Torrens Act » australien de 1858, du nom de Robert Torrens fils du colonel qui avait dirigé l’expédition coloniale.

Dans ce système, la terre appartient à l’Etat (la puissance coloniale) qui peut y créer des propriétés privées en délivrant des « titres fonciers » au bénéfice de nouveaux colons ou éventuellement pour s’attacher des notables indigènes.

Lors des indépendances, à ma connaissance, tous les jeunes Etats ont conservé, à leur profit, un système si avantageux pour les gouvernants. Encore aujourd’hui, les « titres fonciers » ne couvrent qu’une petite partie du territoire. Tout le reste est théoriquement la propriété de l’Etat et les occupants ne disposent que de droits d’usage sous tutelle publique.

M. Merlet : C’est aussi le cas en Amérique latine, dans toutes les ex-colonies où les terrains non immatriculés sont « propriété » de l’Etat. Ce qui a conduit à polariser la situation entre les Etats et les individus et à faire l’impasse sur la gestion des droits collectifs. Ce dernier point est décisif : si on ne prend pas en considération les usagers qui ne disposent pas de titres fonciers, on assimile ceux-ci à des squatters et très vite les terrains relevant de pratiques collectives et communes à des espaces vacants, non utilisés.

Les stratégies étatiques

Tous urbains : Vous avez souligné comment le régime entrepreneurial d’acquisition et de concentration des terres, s’appuie sur les Etats, que ce soit dans le cas des pays post-communistes et dans celui des pays sortis de la colonisation. Mais aujourd’hui, on met souvent l’accent sur l’action mondialisée de pays soucieux d’acheter des terres étrangères pour mieux préparer leur avenir. C’est le cas de Dubaï qui a un plan à cinquante ans alors même que nous avons renoncé au nôtre. C’est le cas de la Chine qui doit s’inquiéter de nourrir son milliard d’habitants. Comment percevez-vous la stratégie de ces Etats difficilement comparables, une petite cité-Etat et un pays continent ?

M. Merlet : Les Etats n’ont en général pas besoin d’agir directement dans les processus d’acquisition. Ils s’appuient le plus souvent comme dans le cas de la Chine en Afrique ou en Amérique latine sur des entreprises qu’ils peuvent par ailleurs financer. Ce sont elles qui viennent capter les matières premières et les produits dont ils ont besoin pour nourrir leur population. Mais, redisons-le, l’acquisition des terres ou des mines ne nécessite pas de devenir propriétaire. Devenir propriétaire n’a aucun sens si vous pouvez vous approprier les richesses naturelles sans acheter la terre : en d’autres termes, la capture de la rente foncière ne passe pas par l’acquisition de la propriété. Cela facilite les choses sur le plan éthique ou politique : il est plus facile pour un pays et ses habitants d’accepter une location pour cinquante ans que la cession de la propriété à une entreprise étrangère.

Par ailleurs, les phénomènes d’acquisition de terres par des « investisseurs » nationaux ou étrangers évoluent très vite, non sans lien avec les aléas de la finance. Revenons à l’exemple de l’entreprise agricole de Charles Beigbeder en Ukraine, constituée avec des sociétés coopératives françaises : il avait en 2010 50 000 ha de terres en location en Ukraine, et il voulait aller jusqu’à 100 000 ha en s’appuyant sur un montage avec une société basée au Luxembourg pour ne pas payer d’impôts. Il y a finalement renoncé pour investir ailleurs sur d’autres produits. On peut également prendre l’exemple du plus grand fonds d’investissement en Amérique du Sud, El Tejar, qui louait il y a quelques années plus de 300 000 ha au nord de l’Argentine. Il a depuis 2013 renoncé aux terres argentines, et est devenu le plus gros producteur de soja du Brésil, où il a acheté et surtout loué de la terre dans le Matto Grosso. La question n’est pas la propriété de la terre : il faut être mobile comme le capital, puisque la règle est de parvenir au plus vite à un retour sur investissement de l’ordre de 15% annuel.

Cela ne concerne pas que des pays comme l’Argentine. On peut aussi voir des tendances similaires en France, avec le développement de formes d’agriculture sociétaire. Des entreprises peuvent passer des contrats avec un grand nombre de producteurs pour produire des melons, par exemple, comme c’est le cas dans le Poitou: elle peut alors contrôler plusieurs milliers d’ha alors que légalement chaque exploitant ne met à sa disposition que quelques hectares.

Ces nouvelles formes d’intégration du capital font disparaître l’exploitant agricole en tant que tel. Les stratégies d’acquisition et de concentration n’en sont que plus volatiles et mobiles et il est souvent difficile de faire le lien entre ce qui est mis effectivement en culture et ce qui est affecté réellement dans les contrats. Très souvent, les entreprises négocient des conditions très avantageuses sur des surfaces très supérieures à ce qu’elles vont réellement utiliser, n’ayant aucune pénalité à verser si elles ne respectent pas leurs engagements. Une entreprise norvégienne qui voulait produire des agro-carburants (du jatropha) au Ghana qui avait signé avec des chefs coutumiers un premier contrat de location très avantageux pour 50 ans sur 300 000 ha, n’en cultivera finalement deux ans plus tard que 350 ha, avant de se mettre à produire à la place du maïs en signant un nouveau contrat sur seulement 13 000 ha.

J. Comby : Le plus effrayant est la vitesse et la violence de ce processus de concentration/financiarisation des terres. Le fossé n’a jamais été aussi profond. D’un côté des sociétés agraires qui avaient évolué à un rythme séculaire et accumulé des savoirs empiriques pour utiliser au mieux les espaces qu’elles cultivent. En face, un processus aveugle de progrès technologiques appuyé sur des moyens mécaniques et financiers hors d’échelle, incapable de résister à l’appel du toujours plus. Entre les deux, le choc est sans retour. La firme agricole ne peut que chasser la paysannerie des micro-lopins qui se retrouve dans la forêt ou dans les bidonvilles. Et le tout petit nombre des embauchés sur place perd vite tout lien avec ses pratiques antérieures et ne pourra jamais y retourner si la firme disparait. Les dégâts sont énormes : perte de savoir, perte de maîtrise des territoires, destruction physique des biotopes et des espaces.

M. Merlet : Prenons le cas de l’Amazonie, on y installe des fermes de plusieurs dizaines de milliers d’ha en deux ou trois ans. L’efficacité de l’entreprise agricole repose avant toute sur de puissants tracteurs, sur des machines impressionnantes … mais elle a besoin d’un très faible nombre d’ouvriers. Quand l’entreprise part s’installer ailleurs, la forêt ne revit pas miraculeusement, on s’en doute, et les structures paysannes ou indigènes préexistantes ont aussi été détruites.

J. Comby : Pour éviter cette irréversibilité il aurait fallu des politiques d’accompagnement. La micro paysannerie a besoin d’un minimum d’infrastructure technique. Il est frappant d’observer la quasi-absence d’évolution vers des formes de petites ou moyennes exploitations sauf parfois à proximité des villes où existe le déboucher d’un marché physiquement accessible.

La vitesse de progression des potentialités technologiques appropriées par des brevets et impliquant des modes d’organisation industrielle articulée avec le tissu économique international, rend totalement impossible l’établissement de la moindre passerelle entre ces deux agricultures.

La grande agriculture articulée à l’international peut produire encore plus avec encore moins de travail… Elle a seulement besoin de clients solvables. Cela donne le vertige. Le nombre de paysans qui vont être encore expulsés de la terre apparait comme un réservoir inépuisable de migrations de tous ordres.

Évaluations, réponses et solutions

Tous urbains : Il y a un phénomène d’acquisition de terres qui passe dans certains pays par des guerres larvées, je pense à la Colombie où l’acquisition violente des terres est importante sur la côte pacifique et où les guerres entre narco, guérillas et mercenaires de tous ordres sont aussi des instruments de prise de terres. Ce qui se traduit par des déplacements de population énormes. Quelle importance accordez-vous à ces violences internes ?

M. Merlet : Ce phénomène demeure important en Colombie comme ailleurs mais il ne faut pas le surestimer. L’important est de saisir au contraire que l’on n’a plus besoin de recourir systématiquement à la violence pour s’approprier la terre des autres. Ce qui ne veut pas dire que l’on ne crée pas en retour une autre violence, la violence des exclus, de ceux qu‘on envoie dans les bidonvilles, dans les marges urbaines. Dans le cas de la Colombie la violencia est l’héritage de l’inégalité de l’accès à la terre. La violence s’est déplacée vers les villes.

Tous urbains : Les réponses à ce processus d’accaparement passent par un état des lieux rigoureux. Dans quelle mesure est-il possible de disposer à propos de tous ces phénomènes de chiffres fiables et éclairants.

M. Merlet : Effectivement, mais il n’est pas facile d’avoir des estimations de qualité. La presse tend à prioriser dans les informations les très gros accaparements, en donnant parfois des chiffres qui s’avèrent exagérés par la suite. Par contre, elle sous estime systématiquement les phénomènes de concentration plus modestes, qui, ajoutés les uns aux autres, pèsent pourtant beaucoup plus. La base de données la plus citée, la « Land Matrix », mise en place par la International Land Coalition, recense et vérifie les situations d’acquisition des terres à grande échelle dans le monde. Mais les informations qui lui parviennent ne sont absolument pas exhaustives et sous-estiment énormément les transactions entre des acteurs nationaux. Le site met maintenant ses utilisateurs en garde sur les risques d’une utilisation inadéquate des données qui sont publiées. Mais la présentation très séduisante des chiffres et les croisements des données par pays, par produit, etc. incitent l’internaute à considérer les chiffres comme représentatifs des évolutions, alors qu’ils ne représentent que la somme des cas qui ont été documentés. Même l’émission de télévision pourtant sérieuse du Dessous des cartes est tombée dans le piège et elle est très loin d’être la seule. Selon nos propres estimations, les chiffres mis en avant par la Land Matrix sous-estiment de façon considérable les phénomènes de concentration et d’appropriation privative des terres de ces dernières décennies.

Il faudrait pays par pays réaliser une estimation basée sur les recensements quand ils existent, sur des enquêtes et sur les dires d’experts quand aucune autre analyse globale n’est disponible. Pour le moment, aucune institution de recherche internationale ou nationale n’a souhaité le faire, Il semble qu’elles cherchent plutôt à minimiser des phénomènes qui continuent à se développer de plus en plus et qui ont des effets irréversibles à moyen terme.

Tous urbains : Venons-en aux problèmes de gouvernance !

M. Merlet : Dès lors que l’accaparement des terres est un problème mondial et pas seulement national, il faudrait trouver une solution « globale ». Mais la mise en place de mécanismes efficaces de gouvernance mondiale n’est guère à l’horizon. La COP 21, avec des enjeux vitaux pour l’humanité clairement établis et acceptés par tous depuis des années, a débouché sur une déclaration qui n’a pas de véritable caractère contraignant !

Les Directives volontaires pour une gouvernance responsable des régimes fonciers adoptées en 2012 par le Comité de la Sécurité Alimentaire mondiale des Nations Unies sont aujourd’hui au centre de la réflexion de la communauté internationale. Le texte décrit ce que devrait être le comportement de chacun dans l’intérêt de tous mais les gouvernements de nombreux pays l’ont d’autant plus facilement signé qu’il ne les engage à rien. Les directives s’inscrivent dans le respect des lois nationales et des engagements internationaux antérieurs. Mais ces derniers restent largement virtuels puisqu’aucun tribunal international n’a été désigné pour obliger les Etats à respecter leurs engagements. C’est pourtant possible, puisque c’est déjà le cas par exemple à l’OMC. Il faut des instances d‘arbitrage et pas uniquement des déclarations. Si des directives volontaires peuvent contribuer à changer les rapports de force au niveau national, il nous faut aussi nous battre pour mettre en place du « contraignant » au niveau international. Pour le moment, très peu d’ONG travaillent dans ce sens.

Mais soyons clairs : l’accaparement des terres est un risque majeur auquel on ne peut répondre simplement par la revendication des droits de l’homme. Il faut également faire prendre conscience à tous que les enjeux sont avant tout économiques et sociaux. Les petites unités de production agricoles créent beaucoup plus d’emplois et produisent plus de valeur ajoutée par hectare que les grandes. C’est aussi et avant tout pour cela qu’il faut mettre un terme à l’accaparement des terres. On est bien ici aussi dans une situation où la survie de l’humanité est engagée, comme sur le plan écologique et climatique.

J. Comby : Je voudrais juste revenir sur un point de droit évoqué plus haut, en ce qui concerne le mode de reconnaissance de la propriété. Paradoxalement, le système français de France est bien mieux adapté aux pays du sud, que le système colonial, qui leur a été imposé et qu’ils ont conservé après les indépendances. Plutôt que de persister à confier à l’Etat le soin de décider de l’attribution de la propriété par des procédures bureaucratiques, il s’agirait de revenir au simple principe de la prescription : « je suis propriétaire parce que je cultive et que personne n’est capable d’apporter une preuve du contraire, datée de moins de trente ans ».

Cela n’est pas sans écho dans le droit musulman qui fonde la propriété sur la fructification, principe qui correspond lui-même au droit romain primitif de la « loi des douze tables ».

M. Merlet : La question du droit conduit à celle des communs : il faut pouvoir renoncer à considérer qu’il n’existe qu’un seul ayant droit sur une parcelle. Dans tout le « droit », il manque l’échelon entre le public et l’individu, il faut reconnaître la reconnaissance des gens à gérer leur territoire collectivement.

Sur le plan économique, il convient de reconnaître l’existence de richesses naturelles qui donnent lieu à des rentes, et aussi celle de rentes qui sont générées par des politiques publiques. Resocialiser ces rentes est un enjeu essentiel. Tout ce qui ne relève pas du produit du travail devrait relever de différents communs, gouvernés par différentes communautés, à différents niveaux.

Cela renvoie au droit des populations indigènes, mais pas seulement, aussi à celui des populations métisses et à l’esprit inaugural de la commune urbaine. Le problème est que l’administration et l’Etat se sont approprié le collectif.

© Presses universitaires de France, 2016

Nous remercions le directeur de publication de la revue Tous urbains d’avoir autorisé AGTER à reprendre le texte de cet entretien dans le site de ressources documentaires www.agter.org.

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