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Fondo Documental Dinámico
sobre la gobernanza de los recursos naturales en el mundo

Derechos individuales y colectivos sobre la tierra en Bolivia

El debate entre Gonzalo Colque (Fundación Tierra) y Alejandro Almaraz (Institut National de Réforme Agraire - INRA). 2010

Escrito por: Marta Fraticelli

Fecha de redaccion: junio 2010

Organizaciones: Association pour contribuer à l’Amélioration de la Gouvernance de la Terre, de l’Eau et des Ressources naturelles (AGTER), Fundación Tierra

Tipo de documento: Artículo / documento de difusión amplia

Fuentes documentales

Gonzalo Colque. ¿Nueva Ley de Tierras? Red de informacion Erbol, 23 marzo 2010. Bolivia. (sitio web de la Fundación Tierra)

Alejandro Almaraz. En defensa de la propiedad comunitaria de la tierra. Periodico La Razon,18 abril 2010. Bolivia. (sitio web de la Fundación Tierra)

Gonzalo Colque. Tierra a debate. Réplica a Alejandro Almaraz. Periodico Pulso,25 abril 2010. Bolivia. (sitio web de la Fundación Tierra)

Resumen

INTRODUCCIÓN por Marta Fraticelli, AGTER.

Bolivia reconoce desde la promulgación de la Ley de Servicio Nacional de la Reforma Agraria (Ley INRA) en 1996 la atribución de derechos colectivos a favor de comunidades indígenas. La mas reciente Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria (2006) aceleró el proceso de titulación a favor de las comunidades indígenas y campesinas en tierras consideradas como siendo disponibles, llamadas « tierras fiscales », o sea tierras bajo el dominio del Estado.

La atribución de títulos colectivos a favor de las comunidades, a través de un proceso de agrimensura catastral, llamado « Saneamiento », se hace de tal forma que excluye el reconocimiento de derechos individuales en las mismas áreas : los campesinos tienen que renunciar a sus derechos individuales (formales, o sea reconocidos fuera de la comunidad) para poder obtener un titulo colectivo de propiedad en nombre de la comunidad y gozar de las prerrogativas relacionadas con este derecho.

Sin embargo existe una discordancia importante entre estas disposiciones legales y la realidad existente en las comunidades, sobre todo en las tierras bajas de la región oriental del país, en las cuales las relaciones sociales se han construido en el tiempo a partir de derechos individuales o familiares de acceso a los recursos naturales.

La Nueva Constitución del Estado Boliviano, aprobada en enero 2009, establece la posibilidad de reconocer derechos colectivos y derechos individuales complementarios al momento de titular las comunidades. Se trata de un cambio importante que podría permitir la construcción de un sistema innovador de gobernanza sobre los recursos en la región.

Sin embargo el reconocimiento de la complementariedad de los derechos se ha producido solo a un nivel teórico sin que existan todavía cambios a nivel de los textos legislativos y en ausencia de nuevas prácticas.

La cuestión de los derechos de acceso a la tierra en Bolivia es muy compleja. La base teórica de los actores sigue llevando a la atribución de títulos de propiedad exclusiva sobre la tierra.

El debate actual sobre el tema muestra las dificultades que existe para poder transponer en la practica los cambios que se plantean a nivel de la Constitución.

Los tres artículos siguientes presentan las diferentes posiciones en este debate, discutidas en un intercambio publicado en la prensa boliviana, entre el director de la Fundación Tierra, Gonzalo Colque, y en anterior vice-ministro de tierra y territorio, Alejandro Almaraz.

El 23 de marzo de 2010, Gonzalo Colque publica un articulo en la Red de información Erbol, intitulado « ¿Nueva Ley de Tierras ? », tres semanas después, el 18 de abril, el vice-ministro le contesta en un articulo editado por el Instituto Nacional de la Reforma Agraria INRA en el periódico La Razón ; el 25 de abril la respuesta de Gonzalo Colque a Alejandro Almaraz es publicada en la revista Pulso. El tono del debate aparece siendo en algunos momentos muy polémico.

¿Nueva Ley de Tierras? (Gonzalo Colque, Director de la Fundacion TIERRA)1

A partir del pasado 2 de febrero, Víctor Camacho es el nuevo Viceministro de tierras, cargo que Alejandro Almaraz ocupó desde el 2006. Casi de forma paralela a este cambio, inesperado para muchos, la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) anunció que estaba preparando una nueva ley de tierras y que la presentaría en los próximos meses. ¿Por qué una nueva ley de tierras? La CSUTCB argumentó que el saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (TCO) y la distribución colectiva de tierras fiscales, sólo favorecieron a los indígenas -en alusión a los pueblos “indígena originario campesinos” (IOC) de las tierras bajas- y no así al sector campesino -IOC de valles, altiplano y comunidades interculturales- que exigía derechos de propiedad individual. Esta posición ya pública desde el año pasado, fue respondida por Almaraz en los siguientes términos: « … yo con toda honestidad he encontrado una sola razón para titular la tierra individualmente, una sola [razón]: poder venderla, poder lucrar con la tierra, convertir la tierra en mercancía…” (27/11/2009).

Veamos si los datos y los hechos respaldan la posición de la CSUTCB. Las fuentes oficiales señalan que en 14 años de vigencia de la Ley INRA, de cada 100 hectáreas de tierra 22 se sanearon o titularon, 9 son tierras fiscales identificadas no disponibles para la distribución (parques, reservas, áreas protegidas y otras), 2 están disponibles y el resto está en proceso de saneamiento y sin sanear. La meta de sanear el 100% de las tierras hasta el año 2013 es improbable pero lo relevante es que de las 22 hectáreas saneadas y tituladas hasta ahora, 14 son TCO, es decir el 64% y de éstas la gran mayoría están en las tierras bajas. Entonces la CSUTCB no se equivoca al señalar que el saneamiento de tierras no benefició a los campesinos que también viven en situación de fragilidad, en condiciones de minifundio y de pobreza extrema. Aunque es cierto que los esfuerzos y recursos del saneamiento se destinaron mayoritariamente a la titulación de territorios indígenas, la razón fundamental es que -en general- el proceso de saneamiento es lento, pero mucho más lento aún en comunidades campesinas que exigen el reconocimiento de sus derechos de propiedad individual/familiar en el marco de sus derechos comunitarios.

¿Almaraz tenía razón al descalificar la demanda campesina? A principios de 2006, el entonces Viceministro modificó la Ley INRA mediante la Ley N° 3545 de “Reconducción comunitaria”, cuyos ejes centrales son la titulación comunitaria y la dotación colectiva cuando se trata de reconocer derechos a favor de los indígenas y campesinos. La hipótesis es que la propiedad colectiva fortalece la identidad cultural, otorga poder político, protege y cohesiona a la comunidad y, de esa manera, evita la mercantilización de la tierra. Hasta aquí nadie está en desacuerdo. Pero también es cierto que los campesinos en la práctica tienen y exigen propiedad individual/familiar, no para venderla ni para convertirla en mercancía sino para trabajarla y heredarla a sus hijos e hijas. Sería deshonesto afirmar que en las comunidades campesinas no se compra y vende la tierra, al contrario, pero con una peculiaridad clave: es un mercado de tierras intracomunal, entre los propios comunarios, entre iguales que aceptan y ratifican su pertenencia a la comunidad. Si esto es así, entonces Almaraz se equivocó en su apreciación, pudo más su defensa cerrada de la “reconducción comunitaria” antes que la apertura a entender la demanda campesina.

Aunque aún no se conoce el contenido del anteproyecto de la CSUTCB, algunos dirigentes de los pueblos indígenas de tierras bajas ya adelantaron su rechazo a la propuesta campesina que buscaría revertir las TCO. Pero ¿por qué los campesinos querrían anularlas? Tal exigencia –eliminar las TCO- no sólo sería un desacierto sino que significaría un retroceso de magnitud en uno de los logros más significativos de la reforma agraria: el reconocimiento de derechos territoriales a favor de los pueblos indígenas de tierras bajas. En consecuencia, la supuesta intención de los campesinos es imposible que se materialice. Más bien lo que es explícito es que éstos últimos reclaman el saneamiento de la tierra y el territorio en donde viven y la dotación de nuevas tierras para quienes no tienen tierra y viven en minifundio.

En síntesis, resta mucho por hacer. La mayor parte de las metas del saneamiento de tierras aún no se han cumplido a pesar de los 14 años del proceso. El sector campesino es el más rezagado. La solución pasa por salvaguardar los derechos individuales que exigen los campesinos pero en el marco del reconocimiento y preeminencia de sus derechos comunitarios. Y la forma es por medio de una ley de tierras en el marco de la Constitución. Si esto no sucede, el descontento crecerá y habrá conflictos.

Para proponer una nueva ley de tierras o la modificación de la que está en vigencia, se requiere la participación de todos los sectores. La decisión de la CSUTCB -que en 1996 se autoexcluyó de discutir la Ley INRA- de realizar ajustes o cambios a la norma debería ser escuchada sin prejuicios. Los indígenas de tierras bajas tienen derecho a exigir la protección estatal de las TCO pero ello no pasa por oponerse a modificar una ley que no beneficia a sus iguales, a los campesinos de tierras altas y zonas de colonización.

En defensa de la propiedad comunitaria de la tierra (Alejandro Almaraz, Ex Viceministro de Tierras)2

En días recientes, se ha difundido por la radioemisora ERBOL un artículo del señor Gonzalo Colque con el título « ¿Nueva Ley de Tierras?", en el que se abordan asuntos fundamentales en la problemática de la tenencia y distribución de la tierra. El mensaje de este artículo bien podría resumirse en que Alejandro Almaraz se equivocó al rechazar la demanda campesina de titulación individual. Felicito sinceramente al señor Gonzalo Colque por ocuparse de temas verdaderamente cruciales para la realidad agraria del país y, consiguientemente, para el país todo y para sus posibilidades de transformación con justicia y desarrollo. Sin embargo, por la propia importancia del tema, su tratamiento debe hacerse con un mínimo de rigor y, especialmente, con información actual y fidedigna, lo que, infelizmente, no ha hecho el señor Colque, no obstante las posibilidades y responsabilidad que le tocan en su condición de Director de la Fundación TIERRA, organización no-gubernamental con muchos años de destacada intervención en el tema de la Tierra.

En efecto, los datos estadísticos en los que el señor Colque sustenta sus apreciaciones dan la impresión de ser una extraña combinación de datos desactualizados, correspondientes a distintos momentos pasados del proceso agrario. Y como si esto fuera poco, las aritméticas con las que los procesa dejan muchísimo que desear. El señor Colque dice que en 14 años de vigencia de la Ley INRA (es decir desde su aprobación hasta el presente) se habrían saneado o titulado 22 de cada 100 ha, que de ellas 9 son tierras fiscales no disponibles y 2 disponibles, y que de esas 22 ha, 14 son TCOs (el 64%), situadas en su « gran mayoría » en tierras bajas. Tomando en cuenta que, en ningún caso, la tierra titulada en cualquier forma de propiedad puede considerarse fiscal, me pregunto ¿cómo es que el porcentaje global del señor Colque (22%) contiene los porcentajes de 9, 2 y 14? Hasta donde sé, y por lo visto el señor Colque no, 9+2+14 dan 25 y no 22. Con esta estadística, tan original como falsa, el señor Colque concluye que « el saneamiento no benefició a los campesinos ».

Los verdaderos resultados de la reconducción comunitaria de la reforma agraria

Recuperemos la verdad estadística en el tema: en el periodo mencionado (1996-2009) se han saneado 40.8 millones de ha., 31.5 en el gobierno de Evo Morales y 9.3 en los gobiernos de los 10 años anteriores. De esta superficie total, 15.3 son tierras fiscales; 1.3 propiedad de empresa; 0.6 propiedad mediana; 1.7 pequeña propiedad; 4.9 propiedad comunaria y 16.8 tierras comunitarias de origen. Adicionalmente, se van distribuido tierras fiscales disponibles en la superficie de 1.1 millones de ha., casi íntegramente en la gestión de Evo Morales. A los fines de analizar el alcance social del proceso distributivo de la tierra, esta estadística debe considerarse sobre los fundamentales datos conceptuales siguientes.

Por una parte, que las formas de propiedad agraria de pequeña propiedad y propiedad comunaria corresponden, en los hechos y sólo salvando alguna posible y rara excepción, íntegramente al sector campesino, incluyendo tanto al organizado en la CSUTCB, como al de las comunidades interculturales (colonización) y al agrupado en el MST. Asimismo, adviértase que la tierra fiscal distribuida, en su totalidad, ha sido dotada al sector campesino como propiedad comunaria. De lo anterior resulta que en el periodo de referencia, vía saneamiento y vía distribución de tierras fiscales, se ha entregado al sector campesino como pequeña propiedad y propiedad comunaria, 7.7 millones de ha.

Por otra parte, debe también tenerse en cuenta que las organizaciones indígenas no son las únicas beneficiarias de las Tierras Comunitarias de Origen, sino que también suelen serlo organizaciones originarias campesinas afiliadas a la CSUTCB. En concreto, de los 16.8 millones de ha., tituladas como TCO, alrededor de 2.5 corresponden a organizaciones campesinas afiladas a la CSUTCB, particularmente FRUTCAS de Nor Lípez y CSUTCOA de Ayopaya. Con lo que la superficie titulada para el sector campesino sube aproximadamente a 9 millones de ha. En el mismo sentido, no obstante manifestarse preocupado por los campesinos de las tierras altas, el señor Colque omite en sus datos que 274 de las 349 TCOs tituladas o en proceso de titulación a nivel nacional, corresponden a los campesinos originarias de las tierras altas, y que las mismas tienen una superficie total de 10.5 millones de ha, de las cuales 5.5 millones estén ya tituladas. Como ya se ha dicho, en algunos casos estas TCOs han sido demandadas por organizaciones sindicales afiliadas a la CSUTCB, y, en su gran mayoría, por organizaciones originarias tradicionales agrupadas en el CONAMAQ, lo que, en todo caso, no quita a sus miembros la condición social de campesinos.

Con todo, si se cruzan los datos de las superficies distribuidas con los de su población beneficiaria, cabe reconocer que el proceso benefició más a las organizaciones indígenas, de tierras bajas y altas, que a las organizaciones campesinas, determinando una cierta inequidad en la distribución de la tierra. Esta situación no obedece, de modo alguno, a la voluntad o preferencia del gobierno de Evo Morales, ni siquiera a las razones operativas y logísticas mencionadas por el señor Colque a propósito de la mayor dificultad y onerosidad del saneamiento de predios individuales. Su causa principal, heredada par el gobierno de Evo Morales, está en el distinto posicionamiento histórico de estas organizaciones frente a la Ley INRA y el proceso de su aplicación.

Así, mientras las organizaciones indígenas adoptaron la estrategia de rechazar los aspectos desfavorables de esa Ley y tomar los beneficiosos, como lo fue particularmente el reconocimiento de los derechos territoriales indígenas mediante la regulación de las TCOs, el sector campesino, predominantemente, optó por la estrategia del rechazo total a la Ley y a los intentos gubernamentales de aplicarla. La consecuencia práctica de este posicionamiento diferenciado fue que, mientras avanzaban y se masificaban los procesos de saneamiento y titulación de TCOs demandados por organizaciones indígenas y originarias, fuera lento y estrecho el avance de los procesos correspondientes a las organizaciones campesinas.

Ante el desequilibrio heredado, el gobierno de Evo Morales no tenía ningún fundamento de legalidad ni de legitimidad para enmendarlo retrasando o suspendiendo los procesos de titulación de TCOs en curso, sino que debía hacerlo, como efectivamente lo hizo, ampliando substancialmente las capacidades del INRA para atender ágil y eficazmente las demandas del sector campesino, ya masificadas en esta nueva etapa como resultado de la confianza campesina frente al nuevo Gobierno. Los mismos datos estadísticos demuestran los importantes avances logrados en esta dirección por el gobierno de Evo Morales: mientras la superficie de 5.7 millones de ha titulada como TCO en el periodo 1996-2005 se duplicó en el periodo 2005-2009 ascendiendo a 11 millones de ha, la superficie dotada al sector campesino se triplicó, ascendiendo de 1.5 millones de ha en el periodo 1996-2005 a 4.5 millones de ha en el periodo 2005-2009.

La posición histórica del movimiento indígena campesino

Otro asunto en el que es absolutamente necesario desmentir al señor Colque es en su afirmación de que la CSUTCB “se autoexcluyó de discutir la Ley INRA”. Totalmente falso, la CSUTCB, a través de sus principales dirigentes, de sus equipos técnicos, y en histórica convergencia con las otras organizaciones matrices del ámbito indígena-campesino, participan en los 2 años de discusión entre gobierno y sectores sociales que precedieron la aprobación de esa Ley, presentando y argumentando incontables propuestas que, además de constituir alternativas coherentes y viables desde la perspectiva indígena-campesina, tenían el especial mérito y significación de haberse construido conjuntamente las otras organizaciones matrices del sector. Lo que no hizo la CSUTCB fue avalar la Ley finalmente aprobada en el Congreso Nacional, en razón a los fuertes contenidos mercantilizadores de la tierra que el gobierno de Sánchez de Lozada y sus adherentes izquierdistas, fieles a su devoción ultra liberal, se empeñaron en mantener aún al precio de romper consensos difícilmente logrados con los sectores sociales.

Pero además, respecto a la Ley 3545 de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria que substituyó en los preceptos fundamentales de la Ley INRA, aquella orientación mercantilizadora y liberal surgida de la dictadura globalizadora del capital, por la orientación social y comunitaria surgida de las reivindicaciones históricas del movimiento indígena y campesino, el señor Colque afirma que « el entonces viceministro modifico la Ley INRA mediante la Ley 3545 ». Al margen de atribuirme inverosímiles poderes, el señor Colque soslaya el intenso proceso de construcción colectiva y abierta discusion social del que surge la Ley 3545. A diferencia de lo sucedido con la discusión y aprobación de la Ley INRA, en este caso los derechos y reivindicaciones de los sectores sociales mayoritarios no fueron arteramente excluidos a último momento, sino que se adoptaron como contenidos básicos de la Ley, lográndose, incluso, varios acuerdos importantes con el sector empresarial.

Entonces, si cabe señalar una autoría de la Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria, más allá de la directa y formal del Congreso Nacional, no es la del « Viceministro de entonces », sino la del conjunto de organizaciones campesinas e indígenas de Bolivia, incluida la CSUTCB como no podía ser otra manera. En efecto, la CSUTCB participo, de manera decidida y valiosa, en todo el proceso de elaboración y discusión de la Ley 3545, y, a diferencia del rechazo que le mereció en su momento la aprobación de la Ley INRA, demando y apoyo, movilizada y combativamente, su aprobación en el Congreso Nacional. Recordara el señor Colque la fotografía tan divulgada en afiches y publicaciones, en la que se ve a Isaac Avalos, ejecutivo de la CSUTCB, en pleno Palacio Quemado y flanqueado por el presidente Evo Morales y los principales dirigentes de las otras organizaciones indígenas y campesinas, exhibiendo, triunfante y jubiloso, un ejemplar de la Ley 3545 que acababa de ser promulgada.

Pasando ya al tema nodal en la problemática agraria, de la contradicción entre propiedad individual y propiedad comunitaria sobre la tierra, es también necesario reparar una sensible omisión del señor Colque, pues se podrá extender de su versión que por efecto de la Ley 3545 toda la tierra titulada a favor de indígenas y campesinos es otorgada en propiedad comunitaria. Esto no es así, pues está legalmente establecido que las tierras sobre las cuales se ejerce posesión legal sin gozar del derecho propietario podrán adjudicarse, a voluntad del interesado, constituyendo propiedad individual. Este precepto, enmarcado en el proceso de saneamiento de la propiedad agraria, permite el reconocimiento legal de los procesos de legitima apropiación campesina de la tierra, producidos años atrás con la expectativa de obtener la propiedad individual sobre la misma, lo que fue larga y sistemáticamente promovido desde el Estado y la administración de la Reforma Agraria y, por supuesto, estaba legalmente permitido. Es así que, en el proceso de saneamiento desarrollado hasta el presente, se han titulado como pequeña propiedad campesina, 1.7 millones de ha, beneficiando a cerca de 200.000 familias campesinas. Como este elemento central de la legislación agraria vigente tiene que ser de conocimiento del señor Colque, habrá que suponer que su posición favorable a la titulación individual se refiere a las tierras fiscales disponibles.

Tierras exentas de derechos de particulares, ya sea por no tener ocupación legal alguna, o por haberse extinguido mediante los procedimientos legales pertinentes los derechos existentes sobre ellas, y que son el objeto de la redistribución agraria a favor de las mayorías desposeídas de indígenas y campesinos. Respecto a estas tierras, la Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria sí establece que quedan exclusivamente destinadas a su dotación a favor de pueblos o comunidades indígenas y campesinas, constituyendo propiedad comunitaria inalienable, inembargable, indivisible, irreversible e imprescriptible.

Es muy relevante que, hasta el proyecto de Ley Agraria presentado por la CSUTCB en enero, con muy dudosa organicidad y representatividad de sus afiliados, nunca una organización matriz indígena o campesina, empezando por la propia CSUTCB, ha propuesto o demandado que las tierras fiscales a las que accedan estos sectores por medio del proceso de redistribución se titulen individualmente. Todo lo contrario, todas las organizaciones nacionales del movimiento indígena y campesino de Bolivia han venido planteando la distribución y la propiedad comunitaria de la tierra como base fundamental del conjunto de sus reivindicaciones, demandas y propuestas, lo que obedece, naturalmente, a que el proyecto histórico de estos sectores está centrado en la recuperación, restructuración y desarrollo de la territorialidad étnica, y a que, a su vez, ésta tiene como principal garantía jurídico-institucional el ejercicio de la propiedad agraria comunitaria en los espacios étnico-territoriales. Entre los muchos, orgánicos, históricos y concluyentes pronunciamientos de estas organizaciones demandando la propiedad comunitaria de la tierra, probablemente los más significativos sean los de la CSUTCB, por ser históricamente precursores de las actuales reivindicaciones y estrategias territoriales del movimiento indígena y campesino, y por la especial claridad y contundencia con la que abrieron la senda de la recuperación territorial. Basta ver el-carácter absolutamente fundamental que se da a la propiedad comunitaria de la tierra en la Ley Fundamental Agraria elaborada y propuesta, entonces sí orgánicamente, por la CSUTCB en 1984. En el caso de la CSUTCB y el movimiento campesino, como ocurrió también después con los otros sectores y sus organizaciones matrices, la reivindicación de la propiedad comunitaria de la tierra, y su consecuente condición inalienable, supone la base programática de emancipación del tutelaje ideológico y político del Estado y de constitución organizacional autónoma. En términos más breves y simples, la CSUTCB se constituyó para demandar centralmente la propiedad comunitaria de la tierra frente a las políticas individualistas y mercantilizadoras del Estado.

Propiedad comunitaria versus mercantilización de la tierra

Ahora bien, si la distribución y titulación individual de tierra no es un planteamiento del movimiento indígena y campesino, si lo es de la Fundación Tierra que, desde hace varios años, viene planteando una suerte de doble titulación, por la cual, sobre las tierras comunitariamente tituladas se otorguen títulos individuales parcelarios. Para considerar este planteamiento, partamos por coincidir con el señor Colque en que al interior de las tierras comunitarias existen derechos de posesión individual y familiar, y que el ejercicio de esos derechos se prolonga a transferencias intracomunitarias y a la sucesión hereditaria, siempre al amparo de la norma y la autoridad comunitaria.

Esto ha venido siendo así, en las comunidades indígenas, desde tiempos inmemoriales y en todo el mundo, y en nuestro país, el reconocimiento legal de la propiedad comunitaria de la tierra, en todas las formas que registra nuestra historia, no ha alterado esta coexistencia intracomunitaria de derechos individuales y colectivos, armonizados y tutelados por la norma y la autoridad comunitaria, y subordinados al interés y las estrategias de la comunidad en sus distintas instancias de organización étnica. Más aún cuando la legislación agraria, ya desde la Ley INRA, ha reconocido y respaldado esta organización comunitaria para la ocupación y use de la tierra, estableciendo que para la distribución y redistribución individual y familiar de la tierra al interior de las propiedades comunitarias, rige la norma de la comunidad.

No solo que la titulación comunitaria no desconoce ni perjudica los derechos individuales de los comunarios al interior de la tierra comunitaria, sino que les otorga mayor seguridad y protección al quedar la propia organización y autoridad comunitaria encargada de tutelarlos. Es precisamente el interés de resguardar mejor los derechos individuales y colectivos intracomunitarios, en el marco de profundos procesos de reapropiación y restructuración territorial étnica, una de las principales motivaciones para los 274 procesos de titulación de TCOs en las tierras altas del país.

Es muy importante observar que, en todos estos casos, los comunarios demandantes van integrado títulos individuales de reforma agraria, e incluso de piquería, al único título comunitario de la TCO, con pleno conocimiento y conciencia de que como efecto de dicha integración, aquellos títulos individuales perderán valor frente a terceros y lo conservarán solo dentro de la comunidad y de acuerdo con los usos y costumbres. Frente a este proceso de extraordinaria significación, tanto por so alcance masivo como por su decisiva trascendencia en la restructuración territorial de las naciones originarias de tierras altas, del que curiosamente la Fundación Tierra nunca dijo nada, el planteamiento de la titulación individual intracomunitaria es el más perfecto de los retrocesos.

La emisión de títulos individuales dentro y sobre las propiedades comunitarias, al contrario de resguardar la continuidad del sistema comunitario descrito, lo afectarla sensiblemente, lesionando las potestades y estrategias comunitarias a favor de las expectativas individuales y mercantiles de propios y extraños. En efecto, aquellos títulos ejecutoriales individuales que tendría que extender el INRA, introducirán la autoridad y la presencia estatal en el fundamental tema para la territorialidad y la organización comunitaria de distribuir la tierra dentro de las comunidades, desplazando y substituyendo a la institucionalidad comunitaria en su más importante atribución, por la institucionalidad estatal. Con ello, se debilita a la comunidad en la vigencia de sus normas, en la efectividad de su organización, en la capacidad de sus autoridades y, sobre todo, en sus proyectos y estrategias territoriales.

AI mismo tiempo, es razonablemente previsible que, aun restringiéndose su libre transferibilidad, esos títulos individuales induzcan expectativas de comercialización de la tierra entre sus titulares y, sobre todo, en los potenciales compradores, más todavía si se considera el valor aceleradamente creciente de la tierra y los recursos naturales renovables, producto de la crisis alimentaria y energética mundial. A esas expectativas mercantilizadoras colaboraría, indudablemente, la tan “sui géneris” imperfección de tales derechos individuales, pues se trataría de la sobre posición de dos sujetos de derecho para ejercer derecho propietario sobre el mismo objeto. Al obvio influjo de los intereses del mercado, sería inminente el propósito de resolver esa esencial imperfección por la vía de reconducir la caracterización legal de los derechos en cuestión a los elementos más comunes y universales del derecho de propiedad, entre otros, su carácter enajenable o alienable. En suma, si se tratara de revertir gradualmente el patrimonio comunitario sobre la tierra, y abrirlo poco a poco al mercado, indiscutiblemente la mejor y más inteligente opción sería esta doble titulación que viene proponiendo la Fundación Tierra desde los tiempos neoliberales, cuando era mejor vista.

Pero si de lo que se trata es simplemente de otorgar seguridad a la posesión de parcelas individuales dentro de la tierra comunitaria para “trabajarlas y heredarlas” o emplearlas en el “mercado de tierras intracomunal”, como dice el señor Colque, bastaría con prever legalmente, como se lo ha pensado en relación a algún caso, cierto tipo de formalización o acreditación escrita de tales derechos individuales intracomunitarios, siempre y necesariamente a cargo de la respectiva autoridad comunitaria y, eventualmente, con algún aval estatal. Es significativo que incluso esta posibilidad nunca haya sido formalmente demandada por ninguna de las miles de organizaciones de base comunitarias, ni de las matrices que las agrupan, propietarias o demandantes de tierras comunitarias. Esto revela, indudablemente, que las referidas prácticas de conciliación y coexistencia de derechos individuales y colectivos dentro de las comunidades no han tenido óbice con la única titulación comunitaria.

Cabría suponer que por elemental coherencia con la “preeminencia de sus derechos comunitarios” postulada por el señor Colque, los títulos individuales intracomunitarios propuestos por la Fundación Tierra serían inalienables. No obstante, no es esta la propuesta contenida en el proyecto de nueva Ley Agraria presentado en enero último por el ejecutivo de la CSUTCB. Si se hace el serio esfuerzo que exige este documento para su lectura y comprensión, se advierte, primero, que en el enorme caos conceptual creado sobre las categorías de la propiedad agraria, se substituye la propiedad comunaria y, lo que resulta particularmente grave, las TCOs de tierras altas por una nueva categoría de propiedad denominada tierra comunitaria campesina (TCC).

Luego, resulta bastante evidente que la tierra de estas TCCs podrá venderse o enajenarse, pues en su caracterización jurídica se suprime el carácter inalienable actualmente vigente para las propiedades comunarias y las TCOs, además de preverse determinados procedimientos relativos a la trasferencia de esas tierras, sin estar restringidos al ámbito intracomunitario. A favor de la integridad del patrimonio comunario, sólo existen determinadas menciones retóricas, carentes de toda operatividad procedimental y fuerza jurídica. Tal vez lo único claro que haya en este proyecto sea su inocultable propósito mercantilizador de la tierra campesina, y ese mismo hecho refuerza la duda sobre su organicidad, representatividad y autenticidad. Ocurre que, además de resultar que una gran cantidad de dirigentes de las Federaciones Campesinas Departamentales afiliadas a la CSUTCB, ni qué decir de otros niveles medios o de base, ni siquiera están enterados de la sola existencia de dicho proyecto, no será tan simple y rápido retroceder 30 años en la construcción del movimiento campesino boliviano, y revertir a favor del mercado y el liberalismo las propias bases programático-reivindicativas de su emancipación ideológica y su emergencia histórica, como son aquellas contundentemente expresadas en la Ley Agraria Fundamental de la CSUTCB y centradas en la propiedad comunitaria de la tierra.

A modo de conclusión, me ratifico, con el más pleno de los convencimientos, en la afirmación que correctamente me ha atribuido el señor Colque: no encuentro otra razón para titular individualmente la tierra fiscal, que no sea para poder enajenarla, vendiéndola o embargándola. Y me ratifico también en contra de esa ansiosa expectativa del mercado y del capitalismo, porque los indígenas y los campesinos me han enseñado que la tierra no es una mercancía, sino la casa grande, común y fraternal, que debe disfrutarse y cuidarse con amor solidario para que en ella habite una sociedad feliz por mucho tiempo.

Tierra a debate. Réplica a Alejandro Almaraz (Gonzalo Colque, Director de la Fundacion TIERRA)3

En la separata “Abriendo el debate” del INRA (18/04/2010), Alejandro Almaraz, ex Viceministro de Tierras, publicó un artículo extenso, cuasi ensayo, en respuesta a otro más bien corto que publiqué en Erbol con el título ¿Nueva ley de tierras? En esta réplica responderé a algunas de sus observaciones y delimitaré la amplia gama de temas abordados por él que, sin necesidad, van desde dilucidar quién sabe sumar correctamente hasta cuánto uno aprendió de los indígenas y campesinos acerca de que la tierra no es una mercancía. Para la discusión de este último punto quedo inhabilitado por mi condición de aymara que me adscribe al grupo social foco de aprendizaje.

Danza con números

En mi artículo señalo que “de cada 100 hectáreas de tierra 22 se sanearon o titularon, 9 son tierras fiscales identificadas no disponibles para la distribución […], 2 están disponibles […]”. Las comas enumeran y la suma totaliza 33 hectáreas (22+9+2). En la frase subsecuente menciono que de las 22, 14 son TCO. Almaraz refiriéndose a estas cifras, me hace decir que “se habrían saneado o titulado 22 de cada 100 ha, que de ellas 9 son tierras fiscales no disponibles y 2 disponibles”. Luego se pregunta “[¿] cómo es que el porcentaje global del señor Colque (22%) contiene los porcentajes de 9, 2, y 14?”. Mi texto ni siquiera sugiere que las 22 contienen las cifras 9 y 2. En conclusión, Almaraz suma cifras de distinta naturaleza de modo que su razonamiento es falaz.

Debo reconocer que los datos que señalé corresponden al año pasado. Los informes recientes muestran que de cada 100 hectáreas 23,9 están tituladas individual y colectivamente (no incluye tierras fiscales), en lugar de las 22 que anoté. Esta diferencia, sin embargo, no es sustancial al grado de validar o invalidar cualquier conclusión.

Precisiones al margen, los datos que utilicé son oficiales, al igual que la afirmación del INRA de que las hectáreas saneadas en los últimos cuatro años triplican la labor de los diez años anteriores. ¿Cómo fue posible esto? Los resultados por año son siete veces mayores. No dudo que la nueva normativa y la “novedosa metodología” influyen, pero el resultado es más que extraordinario, ¿cuál es la fórmula? Está claro que, esencialmente, no se debe a la masiva incorporación al proceso de saneamiento de nuevas tierras sin sanear, puesto que estas cifras se modificaron en apenas 3,5 puntos porcentuales, de 53% (memoria 2005 del INRA) al 49,5%. Llama la atención que el reporte actual registre el dato de 56,7% en lugar del 53% declarado por el INRA en 2005.

Por otra parte, este informe señala 29,9 millones de hectáreas como tierras en proceso de saneamiento para el periodo 1996-2005, mientras que el nuevo reporte modifica esta cifra a 36,8 millones para ese mismo periodo. Otro ejemplo de cambios en las cifras se encuentra en las 3,8 millones de tierras fiscales identificadas que han sido restadas de la gestión 1996-2005 y -con una escueta explicación-, agregadas a los resultados 2006-2009. Se re-escribe la historia de los números. Por sus implicaciones, sostengo que estas estadísticas requieren análisis y explicaciones.

La legitimidad de las leyes agrarias

Alejandro Almaraz descuella por su apasionada convicción a favor de la propiedad comunitaria de la tierra y por definirse a sí mismo como quien sólo hace lo que mandan las organizaciones. Y bajo esta óptica, le da una insospechada relevancia a mi afirmación de que el sector campesino se autoexcluyó de la discusión de la Ley INRA, que anoté pensando en la última y decisiva etapa de 1996. En consecuencia, con toda justeza, me reprende por no valorar en su real alcance la participación de las organizaciones sociales en las largas discusiones de la Ley INRA y de la Ley de Reconducción Comunitaria de 2006. Valga entonces la ocasión para reiterar mi posición de que “para proponer una nueva ley de tierras o la modificación de la que está en vigencia, se requiere la participación de todos los sectores”.

Pero también valga la ocasión para señalar que la Ley de Reconducción Comunitaria (Ley 3545), a pesar de la gentil concesión que se hace sobre su autoría al conjunto de las organizaciones campesinas e indígenas, tiene el sello indiscutible del ex Viceministro. A fin de cuentas, el curso de los cambios sociales y normativos es siempre producto de las acciones -voluntarias o involuntarias- de actores individuales junto con los colectivos. El caso de la Ley 3545 no es una excepción.

Hace casi cuatro años esta ley se legitimó frente a la multitudinaria presencia de organizaciones indígenas y campesinas en la plaza Murillo. Respondió a un contexto social marcado por la agenda de los movimientos sociales. Sin embargo, con los años, muestra indicios de erosión desde la disidencia del sector campesino. Tal manifestación social no habría que crucificarla. En sí, la no conformidad puede resultar positiva y constructiva para la innovación normativa. En general, toda norma se legitima en tanto es coherente con la realidad, al margen de que haya tenido en su momento una voluntad colectiva con apoyo activo.

La coexistencia de los derechos individuales y colectivos

Antes de continuar con este tema central, tengo que aclarar que Almaraz escribe su artículo con una marcada propensión hacia una suerte de idealismo al revés, a ver problemas donde no los hay, a valorar los contenidos de mi artículo como verdades a medias o mentiras absolutas. De ahí que él se propone “reparar una sensible omisión”: que desconozco que en la ley -sorpresa- existe la titulación individual. Luego concluye que Colque clama por la dotación individual de tierras fiscales, demanda que ni las organizaciones nacionales se animan a exigir. O, es un análisis profundo que forma parte de un nuevo paradigma o llanamente son malas artes.

Al margen de lo anterior, este debate tiene una, aunque solitaria, confluencia muy importante. En las comunidades indígenas coexisten derechos individuales y colectivos sobre la tierra. Las comunidades -entidades sociales vivas y en permanente transformación- tienen una realidad donde existe una multiplicidad de derechos sobre la tierra y los recursos naturales. En concordancia, de muchas maneras las recientes leyes reconocen y respaldan el rol de la comunidad organizada, sus normas, autoridades e instituciones.

Hacia el final y entre ataques a la Fundación TIERRA, surge una reflexión importante. Que, si se tratara de otorgar seguridad sobre las parcelas individuales dentro de la comunidad, podría preverse legalmente “cierto tipo de formalización o acreditación escrita de tales derechos individuales intracomunitarios […], eventualmente, con algún aval estatal” y, en coherencia con la preeminencia de sus derechos comunitarios, tales derechos individuales serían inalienables. Hasta ahí llega la convergencia de ideas.

El postulado de la Fundación TIERRA, de reconocimiento de los derechos individuales en el marco de la preeminencia de los derechos comunales, no tiene la intención, como Almaraz afirma, de abrir poco a poco al mercado el patrimonio comunal sobre la tierra. La razón para demandar la participación del Estado dentro de las comunidades es otra: la comunidad no es una panacea, sin más, para garantizar mayor seguridad y protección de la tierra individual. La titulación colectiva que elimina la titulación individual -tal y como está prevista en la norma agraria actual- , a título de tutelaje comunal, en realidad puede debilitar la cohesión y reproducción social de la comunidad, sino fuera así ¿por qué algunas centrales agrarias de Ayopaya retrocedieron y rechazaron la TCO argumentando que les despojaba de su seguridad jurídica individual? En otras palabras, el derecho de propiedad de la tierra presente en la ley agraria, concebido como derecho exclusivo o excluyente, no es el más indicado especialmente para las comunidades que tienen derechos individuales intracomunales.

La Fundación TIERRA no defiende la titulación individual ni los códigos napoleónicos de oposición de derechos sobre el mismo objeto. Nuestra aproximación se basa en la comprensión de que los derechos individuales y colectivos no son de la misma naturaleza, por tanto no se sobreponen, sino que coexisten e interactúan. Entendemos que la comunidad tiene un alto nivel de autonomía pero no al grado de concebirse a sí misma al margen del Estado. Por ello, la comunidad sin Estado no es un referente adecuado para la construcción normativa que finalmente tiene que interpretar la realidad y las aspiraciones de los indígenas y campesinos.

Por suerte, la Constitución es más generosa al proponer fundar la Bolivia Plurinacional, precisamente desde el reconocimiento de territorios indígena originario campesinos (TIOC) con autogobierno, pero en el marco de un Estado unitario. En términos amplios, la Constitución es una propuesta de configuración territorial que excede al tema agrario, no deshecha la construcción reciente de la realidad rural (municipios, gobiernos indígenas, TCO) y, básicamente, nos invita a diseñar un nuevo Estado tanto “desde arriba” (leyes marco, leyes nacionales) como “desde abajo” (estatutos y cartas autonómicas de gobiernos locales).

Termino de escribir esta réplica con la sensación de que el debate puede ganar en profundidad, propósito nada despreciable. Entre tanto, la tarea de ampliación del catálogo de calificativos puede esperar.

 

1Este articulo es retomado (con la autorización del autor) del sitio web de la Fundación Tierra. Ha sido publicado inicialmente en la Red de información Erbol, 23 marzo 2010.

2Este articulo es retomado del sitio web de la Fundación Tierra. Ha sido publicado inicialmente en el periódico La Razon,18 abril 2010.

3Este articulo es retomado (con la autorizacion del autor) del sitio web de la Fundacion Tierra. Ha sido publicado inicialmente en el periódico Pulso, 25 abril 2010}

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