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Fonds documentaire dynamique sur la
gouvernance des ressources naturelles de la planète

Droits collectifs et individuels sur les terres en Bolivie.

Le débat entre Gonzalo Colque (Fundación Tierra) et Alejandro Almaraz (Institut National de Réforme Agraire - INRA). 2010.

Rédigé par : Marta Fraticelli

Date de rédaction : juin 2010

Organismes : Association pour contribuer à l’Amélioration de la Gouvernance de la Terre, de l’Eau et des Ressources naturelles (AGTER), Fundación Tierra

Type de document : Article / document de vulgarisation

Documents sources

Gonzalo Colque. ¿Nueva Ley de Tierras? Red de informacion Erbol, 23 marzo 2010. Bolivia. (sitio web de la Fundación Tierra)

Alejandro Almaraz. En defensa de la propiedad comunitaria de la tierra. Periodico La Razon,18 abril 2010. Bolivia. (sitio web de la Fundación Tierra)

Gonzalo Colque. Tierra a debate. Réplica a Alejandro Almaraz. Periodico Pulso,25 abril 2010. Bolivia. (sitio web de la Fundación Tierra)

Résumé

INTRODUCTION

Marta Fraticelli, AGTER.

La Bolivie reconnait depuis la promulgation de la Loi du Service National de la Réforme Agraire (Loi INRA) en 1996 l’attribution de droits collectifs en faveur des communautés indigènes. La Loi de Reconduction Communautaire de la Réforme Agraire, plus récente (2006), accélère le processus de titrisation en faveur des communautés indigènes et paysannes sur les terres considérées comme « libres » et du domaine de l’État.

L’attribution des titres collectifs aux communautés, à travers un processus d’arpentage cadastral, dit de « Saneamiento », se fait de façon telle que la reconnaissance des droits individuels est exclue : les paysans doivent renoncer à leurs droits individuels formels (c’est à dire reconnus en dehors de la communauté) s’ils souhaitent obtenir un titre collectif de propriété au nom de la communauté et bénéficier des prérogatives rattachées à ce droit.

Cependant un décalage important existe entre ces dispositifs légaux et la réalité des communautés, notamment dans les terres basses de la région orientale du pays, où les rapports sociaux se sont historiquement établis sur la base de droits individuels ou familiaux d’accès aux ressources naturelles.

La Nouvelle Constitution de l’Etat bolivien, approuvée en janvier 2009, reconnait la possibilité d’une complémentarité entre droits collectifs et droits individuels lors de la titrisation des communautés. Il s’agit d’un changement important qui pourrait donner lieux à un système de gouvernance des ressources très novateur dans la région. Néanmoins, la reconnaissance de la complémentarité des droits ne s’est produite qu’au niveau théorique et ne se traduit pas encore par des changement des textes de lois et encore moins par de nouvelles pratiques.

La question des droits d’accès à la terre en Bolivie est très complexe et l’approche théorique qui en constitue les bases se structure à partir de l’attribution de titres de propriété exclusive sur la terre. L’actuel débat sur la question témoigne des difficultés à traduire dans la pratique les changements proposés au niveau constitutionnel.

Les trois articles suivants présentent les différents termes du débat, discutés lors d’un échange dans la presse bolivienne entre le directeur de la Fundacion Tierra, Gonzalo Colque, et l’ancien vice-ministre des terres, Alejandro Almaraz.

Le 23 mars 2010, Gonzalo Colque publie un article sur le Réseau d’information Erbol, intitulé « Nouvelle loi sur la terre ?", trois semaines après, le 18 avril, le vice-ministre lui répond dans un article publié par l’Institut National de la Réforme Agraire dans le quotidien La Razon ; Gonzalo Colque répond à nouveau à Alejandro Almaraz le 25 avril dans la revue Pulso. Le ton du débat est parfois très polémique.

I. « UNE NOUVELLE LOI FONCIÈRE ? » (Gonzalo Colque, Directeur de la Fundación TIERRA) 1

Depuis le 2 février, Víctor Camacho est devenu le nouveau Vice-ministre des terres, poste que Alejandro Almaraz occupait depuis 2006. Parallèlement à ce changement inattendu pour beaucoup, la Confédération Syndical Unique des Travailleurs Paysans de Bolivie (CSUTCB)a annoncé être en train de préparer une nouvelle loi foncière qui sera présentée dans les prochains mois.

Pourquoi une nouvelle loi foncière ? La CSUTCB a argué que le processus de saneamiento des Terres Communautaires d’Origine (TCO) et la distribution collective des terres du domaine publique (titrisation des terres du domaine public en faveur des communautés paysannes et indigènes), auraient favorisé exclusivement les peuples indigènes – en référence aux peuples « indigènes originaires paysans » (IOC) des terres basses – et non au secteur paysan – IOC des vallées, des montagnes et communautés interculturelles – qui réclamait des droits de propriété individuelle. Cette position, déjà publique depuis l’année passée, a été contestée par Almaraz dans les termes suivants: « …je n’ai pas rencontré, avec toute honnêteté, une seule raison pour titrer la terre sous forme individuelle, à part celle de pouvoir la vendre, de pouvoir obtenir des gains avec elle, de convertir la terre en marchandise… » (27/11/2009).

On va maintenant regarder si les données et les faits appuient la position de la CSUTCB. Les sources officielles signalent que, durant les 14 années où la Loi INRA a été en vigueur, pour 100 hectares de terre, 22 sont passés par le processus de saneamiento (titrisation), dont 9 sont des terres du domaine public identifiées comme indisponibles pour la distribution (parcs, réserves, aires protégées et autres), 2 sont disponibles et le reste se trouve en cours de saneamiento et sans saneamiento. L’objectif d’un saneamiento de 100% des terres avant 2013 paraît improbable, cependant il est significatif que sur les 22 hectares sur 100 régularisés et titrés jusqu’à présent, 14 sont des TCO (c’est à dire 64%) et la majorité se trouve dans les terres basses. Alors la CSUTCB ne se trompe pas lorsqu’elle signale que le saneamiento des terres n’a pas profité aux paysans qui vivent aussi dans des conditions précaires avec une situation de minifundium et de pauvreté extrême. Bien qu’il soit certain que les efforts et les ressources du saneamiento soient principalement destinées à la titrisation des territoires indigènes, la raison fondamentale en est que -en général- le processus de saneamiento est lent, et ce plus encore dans le cas des communautés paysannes qui demandent la reconnaissance de leurs droits de propriété individuels / familiaux dans le cadre de la reconnaissance de leurs droits communautaires.

Almaraz avait-il raison de disqualifier la requête paysanne? Au début de 2006, le Vice-ministre d’alors avait modifié la Loi INRA par la Loi n°3545 de « Reconduction communautaire », dont les axes principaux sont la titrisation communautaire et la dotation collective lorsqu’il s’agit de reconnaitre des droits des indigènes paysans. L’hypothèse sous-jacente est que la propriété collective renforce l’identité culturelle, confère du pouvoir politique, protège et donne de la cohésion à la communauté en empêchant, ainsi, la marchandisation de la terre. Jusqu’ici personne n’est en désaccord.

Toutefois, il est en même temps certain que les paysans exercent et exigent la propriété individuelle / familiale dans la pratique, non pas pour la vendre ni pour la convertir en marchandise, mais pour la travailler et la donner en héritage à leurs enfants. Il serait malhonnête d’affirmer qu’il n’existe pas dans les communautés paysannes des processus d’achat et de vente de la terre; au contraire, mais avec une particularité spécifique : il s’agit d’un marché des terres intracommunautaires, qui s’opère parmi les mêmes habitants des communautés, entre des personnes qui ont la même situation économique et qui acceptent et ratifient leur appartenance à la communauté. Si cela se passe ainsi, alors Almaraz s’est trompé dans son appréciation et sa position de principe en faveur de la « reconduction communautaire » a prévalu sur la volonté de comprendre les requêtes du secteur paysan.

Bien qu’on ne connaisse pas encore le contenu de l’avant-projet de la CSUTB, certains dirigeants des peuples indigènes des terres basses ont déjà mis en avant leur refus de la proposition paysanne qui chercherait à renverser les TCO. Mais pourquoi les paysans chercheraient à les supprimer? L’exigence d’éliminer la figure de la TCO ne serait pas seulement une erreur, mais signifierait même une régression importante par rapport à un des acquis principaux de la reforme agraire : la reconnaissance des droits territoriaux en faveur des peuples indigènes des terres basses. En conséquence, la prétendue volonté des paysans est impossible à matérialiser. Au contraire, ce qui est explicite, c’est que ces derniers réclament le saneamiento de la terre et du territoire où ils vivent et la dotation de terres nouvelles pour ceux qui ne possèdent pas de terre et vivent dans des minifundia.

En résumé, il reste encore beaucoup à faire. La plus grande partie des objectifs visés par le saneamiento n’ont pas encore été atteints, malgré les 14 années d’application du processus. Le secteur paysan est le plus en retard. La solution passe par la défense des droits individuels qui sont réclamés par les paysans, mais dans le cadre de la reconnaissance et de la primauté de leurs droits collectifs. Cet objectif ne peut être atteint qu’à travers une loi foncière dans le cadre de la Constitution, sans quoi le mécontentement sera croissant et des conflits se produiront.

La proposition d’une nouvelle loi foncière ou la modification de celle qui est en vigueur demande la participation de tous les secteurs. La décision de la CSUTCB – qui en 1996 s’était auto-exclue de la discussion de la Loi INRA – d’apporter des améliorations ou des changements à la normative devrait être écoutée sans préjugés. Les indigènes des terres basses ont le droit d’exiger la protection des TCO de la part de l’État. Cependant ils ne peuvent pas s’opposer à la modification d’une loi qui ne bénéficie pas à leurs égaux, aux paysans des terres hautes et des zones de colonisation.

II. « DÉFENSE DE LA PROPRIÉTÉ COMMUNAUTAIRE DE LA TERRE » (Alejandro Almaraz, ex Vice-Ministre de l’INRA) 2

Récemment, un discours de M. Gonzalo Colque a été diffusé par la radio ERBOL sous le titre « Nouvelle loi foncière ? », dans lequel sont abordés des thèmes fondamentaux concernant la problématique de la possession et de la distribution de la terre. Le message de cet article pourrait se résumer dans le constat d’une erreur d’Alejandro Almaraz lorsqu’il refuse la requête paysanne en faveur d’une « titrisation » individuelle. Je félicite avec sincérité M. Gonzalo Colque de s’occuper de thèmes qui sont réellement cruciaux pour la réalité agraire du pays et, par conséquence, pour tout le pays et pour les possibilités de transformation allant dans le sens de la justice et du développement. Sans doute, à cause de l’importance qui lui est propre, ce thème doit être traité avec un minimum de rigueur et, surtout, sur la base d’une information actuelle et digne d’attention, ce qui n’a malheureusement pas été fait par M. Colque, malgré les possibilités et les responsabilités qui lui appartiennent en tant que directeur de la Fondation TIERRA, organisation non gouvernementale comptant de nombreuses années d’intervention remarquable sur le thème de la terre.

En effet, les données statistiques sur lesquelles se fondent les estimations de M. Colque donnent l’impression d’être une rare combinaison de données non actualisées qui correspondent à des moments passés différents du processus agraire. Et comme si cela n’était pas assez, l’arithmétique avec laquelle il traite ces données laissent beaucoup à désirer. M. Colque dit que durant les 14 ans où la loi INRA a été en vigueur (c’est à dire depuis son approbation jusqu’à maintenant), 22 hectares sur 100 auraient été remembrés ou titrés, dont 9 seraient des terres domaniales identifiées comme non disponibles pour la distribution et 2 comme disponibles, et que sur les 22 Ha, 14 (64%) seraient des Terres Communautaires d’Origine (TCO) situées pour la « grande majorité » sur les terres basses. En prenant en compte le fait que la terre titrée ne peut en aucun cas être considérée comme fiscale (dans le sens de domaniale) quelle que soit la forme de propriété, je me demande comment il est possible que le pourcentage global de M. Colque contienne les chiffres 9, 2 et 14? D’après ce que je sais et ce que j’ai vu, 9+2+14 donne 25 et non 22. Avec cette statistique, tant originale que fausse, M. Colque conclu que « le remembrement n’a pas bénéficié aux paysans ».

LES VRAIS RESULTATS DE LA RECONDUCTION COMMUNAUTAIRE DE LA REFORME AGRAIRE

Pour rétablir la vérité statistique sur ce sujet: dans la période mentionnée (1996-2009) 40,8 millions d’hectares ont été titrés: 31,5 pendant le gouvernement de Evo Morales et 9,3 pendant les gouvernements précédents. De cette superficie totale, 15,3 sont des terres fiscales, 1,3 des propriétés d’entreprise, 0,6 des propriétés moyennes, 1,7 des petites propriétés, 4,9 des propriétés communautaires et 16,8 sont des terres communautaires d’origine. De plus, des terres domaniales disponibles ont été distribuées pour une surface de 1,1 millions d’hectares, presque totalement durant la gestion de Evo Morales. Dans le but d’analyser la portée sociale du processus distributif de la terre, cette statistique doit se baser sur les donnés conceptuelles fondamentales qui suivent :

  • D’un coté, les fermes de petite taille et les fermes communautaires correspondent, dans les faits, et seulement en enlevant quelque possible et rare exception, à la totalité du secteur paysan, que ce soit la partie organisée dans la CSUTCB ou les communautés interculturelles (issues de la colonisation) et la partie réunie dans le Mouvement des Sans Terre, MST. De la même manière, il faut remarquer que la terre domaniale a été distribuée au secteur paysan sous la forme de propriété communautaire. De ce qui a été dit avant, il résulte que dans la période de référence, la titrisation et la distribution des terres domaniales a permis de redistribuer au secteur paysan 7,7 millions d’hectares sous la forme de petite propriété et de propriété communautaire.

  • D’un autre coté, il faut aussi prendre en compte le fait que les organisations indigènes ne sont pas les seules bénéficiaires des Terres Communautaires d’Origine, mais que peuvent aussi l’être les organisations paysannes affiliées à la CSUTCB. En bref, des 16,8 millions d’hectares titrés comme TCO, environ 2,5 correspondent à des organisations paysannes affiliées à la CTUCB, en particulier FRUTCAS de Nor Lípez et CSUTCOA de Ayopaya. Sous cette forme, la superficie titrée en faveur du secteur paysan monte approximativement à 9 millions d’hectares. Dans le même sens, bien qu’il se montre préoccupé par les paysans des terres hautes, M. Colque omet dans ses données 274 des 349 TCO titrées ou en processus de titrisation au niveau national, correspondant aux paysans originaires des terres hautes alors que ces terres ont une surface totale de 10,5 millions d’hectares, dont 5,5 Ha sont déjà titrées. Comme cela a déjà été dit, dans certains cas ces TCO ont été demandées par des organisations syndicales affiliées à la CSTUCB et, dans la majorité des cas, par des organisations traditionnelles regroupées dans la CONAMAQ, ce qui, dans tous les cas, n’empêche pas ses membres d’avoir une reconnaissance sociale en tant que paysans.

Malgré tout, si on croise les données des surfaces distribuées avec celles des populations qui en sont bénéficiaires, il faut reconnaître que le processus a bénéficié principalement aux organisations indigènes, des terres basses et hautes, par rapport aux organisations paysannes, en déterminant une certaine inégalité dans la distribution de la terre. Cette situation ne correspond en aucune façon à une volonté ou à une préférence du gouvernement de Evo Morales, ni même à des problèmes opérationnels et logistiques mentionnés par M. Colque à propos de la grande difficulté et du coût du remembrement des propriété foncières individuelles. La cause principale, héritée par le gouvernement de Evo Morales, réside dans les différents positionnements historiques de ces organisations face à la loi INRA et au processus de son application.

De cette manière, alors que les organisations indigènes ont adopté une stratégie de refus des aspects défavorables de cette loi et d’adoption de ses bénéfices (comme c’est le cas, en particulier, pour la reconnaissance des droits territoriaux indigènes à travers la régularisation des TCO), le secteur paysan a opté préférentiellement pour une stratégie de refus total de la loi et des tentatives du gouvernement de l’appliquer. La conséquence pratique de ce positionnement diffèrent a été la suivante : pendant que les processus de remembrement et de titrisation des TCO demandés par les organisations indigènes et originaires avançaient et se diffusaient, les processus correspondant aux organisations paysannes était très lents et limités.

Face à ce déséquilibre, le gouvernement d’Evo Morales n’avait aucun fondement légal ni aucune légitimité pour l’amender, en attardant ou en suspendant les processus de titrisation de TCO en cours. Il devait procéder, comme il l’a effectivement fait, en élargissant substantiellement les capacités de l’Institut National de la Réforme Agraire, dans le but de répondre plus habilement et efficacement aux demandes du secteur paysan, déjà massives pendant cette nouvelle étape, avec pour résultat de faire en sorte que le nouveau gouvernement gagne la confiance paysanne. Les mêmes données statistiques démontrent les avancées importantes obtenues dans cette direction par le gouvernement d’Evo Morales: alors que la surface de 5,7 millions d’hectares titrée comme TCO dans la période 1996-2005 a doublé dans la période 2005-2009, en montant à 11 millions d’hectares, la surface donnée au secteur paysan a triplé en montant de 1,5 millions d’ha dans la période 1996-2005 et à 4,5 millions d’ha dans la période 2005-2009.

LA POSITION HISTORIQUE DU MOUVEMENT INDIGENE PAYSAN

Une autre question sur laquelle il est absolument nécessaire de démentir M. Colque porte sur l’affirmation selon laquelle la CSTUCB « s’est auto-excusée de discuter le loi INRA ». Ce qui est totalement faux, étant donné que la CSUTCB, à travers ses principaux dirigeants, ses équipes techniques, et sa convergence historique avec les autres organisations matrices dans le secteur paysan-indigène, a participé aux deux années de discussion entre le gouvernement et les secteurs sociaux qui ont précédées l’approbation de cette loi, en présentant et argumentant des propositions innombrables qui, en plus de constituer des alternatives cohérentes et viables selon la perspective indigène-paysanne, avaient le mérite et l’avantage spécial d’avoir été construites en accord avec les autres organisations matrices du secteur. Ce que la CSTUCB n’a pas fait, c’est donner son aval à la loi enfin approuvée par le Congrès National, à cause des contenus en faveur de la marchandisation de la terre que le gouvernement de Sánchez de Lozada et de ses composants gauchistes, fidèles à leur vocation ultra-libérale, se sont engagés à garder, au prix de l’anéantissement des consensus difficilement acquis avec les secteurs sociaux.

De plus, sur la loi 3545 de Reconduction communautaire de la Reforme Agraire qui s’est substituée, dans les dispositions fondamentales de la loi INRA, à cette orientation libérale et en faveur de la marchandisation, issue de la dictature globalisante du capital, par une orientation sociale et communautaire issue des revendications historiques du mouvement indigène et paysan, M. Colque affirme que « le vice-ministre de l’époque modifia la loi INRA à travers la loi 3545 ». Au risque de m’attribuer des pouvoir invraisemblables, M. Colque met de côté l’intense processus de construction collective et de discussion sociale ouverte durant lequel est née la loi 3545. A la différence de ce qui s’est passé durant la discussion et l’approbation de la loi INRA, les droits et les revendications des secteurs sociaux majoritaires n’ont pas été exclus au dernier moment mais, au contraire, ils ont été adoptés comme contenu de base de la loi, en permettant ainsi d’obtenir des accords importants avec le secteur entrepreneurial.

Donc, s’il faut attribuer une paternité de la loi de Reconduction Communautaire de la Reforme Agraire, au delà de celle directe et formelle du Congrès National, ce n’est pas au Vice-ministre de l’époque, mais plutôt à l’ensemble des organisations paysannes et indigènes de Bolivie; y compris la CSTUCB, et il ne pourrait pas en être autrement. En effet, la CSTUCB a participé, de manière décidée et précieuse, à tout le processus d’élaboration et de discussion de la loi 3545 et, contrairement au refus que lui a adressé l’INRA lors de l’approbation de la loi, a demandé, appuyé et mobilisé et de façon combattive son approbation devant le Congrès National. M. Colque devrait se souvenir de la photographie diffusée par des affiches et des publications, dans laquelle on voit Isaac Avalos, cadre supérieur de la CSTUCB, au milieu du Palais Brulé et flanqué du président Evo Morales ainsi que les principaux dirigeants des autres organisations indigènes et paysannes, exhiber de façon triomphante et joyeuse, un exemplaire de la Loi 3545 qui venait d’être promulguée.

Quant au thème central de la problématique agraire, celui de la contradiction entre propriété individuelle et propriété privée sur la terre, il est aussi nécessaire de réparer une omission sensible de M. Colque, lorsque dans sa version, on comprend qu’un des effets de la Loi 3545 est de transformer toute la terre titrée en faveur des indigènes et des paysans en propriété communautaire. Cela n’est pas le cas, puisqu’il est légalement établi que les terres sur lesquelles s’exerce la possession légale sans jouissance du droit de propriété pourront être attribuées, selon la volonté de l’intéressé, sous forme de propriété individuelle.

Ce précepte, encadré dans le processus de remembrement de la propriété agraire, permet la reconnaissance légale des processus d’appropriation légitime de la terre de la part des paysans, qui ont eu lieu il y a des années dans la perspective d’obtenir une propriété individuelle sur la terre, processus qui fut largement promu par l’État et l’administration de la Réforme Agraire et qui était légalement permis. De cette façon, dans le processus de régularisation développé jusqu’à présent 1,7 millions d’hectares ont été titrés comme petite propriété paysanne, au profit d’environ 200000 familles paysannes. Étant donné que cet élément central de la législation agraire doit être connu par M. Colque, il faut soupçonner que sa position en faveur de la titrisation individuelle est faite en référence aux terres fiscales disponibles.

Il s’agit de terres libres de droits privés, soit parce qu’elles ne sont soumises à aucune occupation légale, soit parce que les droits existants ont été déterminés à travers des procédures légales pertinentes, et qui font l’objet d’une redistribution agraire en faveur des paysans et indigènes qui ne sont pas pourvus de terres. Au sujet de ces terres, la Loi de Reconduction Communautaire de la Réforme Agraire établit au contraire que leur dotation reste exclusivement destinée aux peuples ou communautés indigènes et paysannes, en constituant une propriété inaliénable, indivisible, irréversible et imprescriptible.

Il est très significatif que, jusqu’au projet de Loi agraire présenté par la CSTUCB en janvier 2010, avec une organisation et une représentativité de ses membres très douteuse, aucune organisation matrice indigène ou paysanne, ni même la propre CSUTCB, n’ait jamais proposé ou demandé que les terres domaniales auxquelles accédaient ces secteurs à travers le processus de redistribution soient titrées individuellement. Au contraire, toutes les organisations nationales du mouvement indigène et paysan de Bolivie ont toujours proposé la distribution et la propriété collective de la terre comme base fondamentale de l’ensemble de leurs revendications, demandes et propositions, qui s’inscrivent dans le projet historique de ces secteurs, toujours centré sur la récupération, la restructuration et le développement de la territorialité éthique. Elles sont la principale garantie juridique-institutionnelle de l’exercice de la propriété agraire communautaire des espaces ethniques territoriaux. Parmi les nombreux discours, cohérents, historiques et concluants de ces organisations en demande de propriété communautaire, les plus significatifs sont probablement ceux de la CSUTCB, historiquement précurseurs des actuelles revendications et stratégies territoriales du mouvement indigène et paysan et ceci, grâce à la grande clarté et au poids avec lesquels ils ont ouvert le chemin de la récupération territoriale. Il suffit de voir le caractère tout à fait fondamental qu’ils donnent à la propriété communautaire de la terre dans la Loi Fondamentale Agraire élaborée et proposée, alors d’une façon si cohérente, par la CSUTB en 1984. Dans le cas de la CSUTCB et du mouvement paysan, mais aussi dans les autres secteurs et leurs organisations matrices, la revendication de la propriété commune de la terre, et sa caractérisation d’inaliénable, suppose comme base la programmation de l’émancipation de la tutelle idéologique et politique de l’État et une constitution organisationnelle autonome. Dans des termes plus simples et brefs, la CSUTCB s’est constituée pour demander spécifiquement la propriété communautaire de la terre face aux politiques individualistes et mercantilistes de l’État.

PROPRIETÉ COMMUNAUTAIRE VERSUS MERCANTILISATION DE LA TERRE

Maintenant, si la distribution et la titrisation individuelle de la terre n’est pas une demande du mouvement indigène et paysan, c’en est une de la Fondation TIERRA qui, depuis plusieurs années, soutient une sorte de double titrisation, dans laquelle, les terres titrisées de façon collective obtiennent des titres sur des parcelles individuelles. Pour prendre en compte cet aspect, je commencerai par dire, en accord avec M. Colque, que sur les terres communautaires existent des droits de propriété individuelle et familiale, et que l’exercice de ces droits se prolonge dans le transfert intracommunautaire et dans la succession héréditaire, toujours à l’abri de ce qui est établi par les normes et les autorités communautaires.

Cette situation a été construite ainsi dans les communautés indigènes, depuis des temps immémoriaux. Partout dans le monde et dans notre pays, la reconnaissance légale de la propriété communautaire de la terre, sous toutes les formes enregistrées dans notre histoire, n’a pas altéré la coexistence existant entre droits individuels et collectifs, harmonisée par la norme et sous tutelle de l’autorité communautaire, et subordonnée à l’intérêt et aux stratégies de la communauté dans ses différentes instances d’organisation ethnique.

Encore plus à partir du moment où, avec la Loi INRA, la législation agraire a reconnu et soutenu cette organisation communautaire pour l’occupation et l’utilisation de la terre, en établissant que la distribution et la redistribution individuelle et familiale de la terre à l’intérieur des propriétés communautaires était en vigueur dans la norme de la communauté.

Non seulement le titre collectif ne renie pas ni ne porte préjudice aux droits individuels à l’intérieur de la terre de la communauté, mais il leur donne encore une plus grande sécurité et protection à partir du moment où c’est l’organisation et autorité communautaire qui reste en charge de les « chapeauter ». Cela va exactement dans le sens de mieux protéger les droits individuels et collectifs intracommunautaires, dans le cadre des profonds processus de ré-appropriation et restructuration territoriale ethnique, qui constitue une des motivations principales des 274 processus de titrisation des TCO dans les terres hautes du pays.

Il est très important d’observer comment, dans tous les cas, les membres communautaires qui les demandent associent des titres individuels de réforme agraire à l’unique titre collectif de la TCO, en ayant pleinement conscience que l’effet de cette intégration fera perdre aux titres individuels toute valeur face à des tiers, et qu’ils ne pourront les conserver que dans la communauté et en accord avec les coutumes traditionnellement acceptées. Devant ce processus extraordinairement significatif, tant par sa portée massive que par son importance décisive sur la restructuration territoriale des premières nations de terres hautes, que la Fondation TIERRA n’a jamais contesté, la demande de titres individuels intracommunautaires est le plus profonde des régressions.

Au lieu de sauvegarder la continuité du système communautaire décrit, l’émission de titres individuels sur les propriétés communautaires l’affecterait sensiblement, en lésant les puissances et les stratégies communautaires au profit des attentes individuelles et mercantiles des membres et des personnes externes. En effet, ces titres individuels qui devraient élargir les pouvoirs de l’INRA, introduiront l’autorité et la présence étatique dans un domaine fondamental pour la territorialité et l’organisation communautaire de distribution des terres, supplantant l’autorité communale et la substituant par l’autorité étatique dans son attribution la plus importante. De cette façon, on affaiblit la communauté dans la vigueur de ses normes, dans l’effectivité de son organisation, dans la capacité de ses autorité et surtout dans ses projets et stratégies territoriales.

En même temps, il est tout à fait prévisible que, même en réduisant la possibilité de les transférer librement, ces titres individuels induisent des envies de commercialisation de la terre de la part de ceux qui détiennent ces titres et, surtout, de la part des acheteurs potentiels : encore plus si on considère la valeur rapidement croissante de la terre et des ressources naturelles renouvelables, conséquence de la crise alimentaire et énergétique mondiale. À ces attentes mercantiles, s’ajouterait une imperfection spécifique à de tels droits individuels, puisque il s’agirait de la superposition de deux sujets de droit pour exercer le droit de propriété sur un même objet. Face à l’influence évidente des intérêts du marché, la proposition de résoudre cette imperfection serait imminente. En somme, s’il s’agissait de renoncer graduellement au patrimoine communautaire sur la terre, et de l’ouvrir petit à petit au marché, l’option la meilleure et la plus intelligente serait indiscutablement la double titrisation que propose la Fondation TIERRA depuis l’ère néolibérale, quand elle était mieux vue.

Mais s’il s’agit simplement d’assurer la sécurité de la possession de parcelles individuelles de la terre communautaire pour les « travailler et les céder en héritage » ou les employer dans le « marché des terres intercommunales », comme dit M. Colque, il suffirait de prévoir légalement, comme nous l’avons déjà imaginé dans certains cas, un certain type de formalisation ou d’accréditation écrite de tels droits individuels intracommunautaires, à condition que cela reste à la charge de l’autorité communautaire avec, éventuellement, un aval étatique. Il est significatif que même cette possibilité n’ait jamais été formellement demandée par aucune des milles organisations de base communautaire, ni par les matrices qui les regroupent, qu’elles soient déjà propriétaires ou encore en demande de terres communautaires. Cela révèle, sans doute, que les pratiques exposées de conciliation et de coexistence de droits individuels et collectifs dans les communautés n’ont pas trouvé d’obstacle dans la seule titrisation collective.

Nous pouvons supposer que, en cohérence élémentaire avec la « prééminence des droits communautaires » postulée par M. Colque, les titres individuels intracommunautaires proposés par la Fondation TIERRA seraient inaliénables. Cependant, cela n’est pas la proposition contenue dans le projet de nouvelle Loi Agraire présenté en janvier et validé par l’exécutif de la CSTUCB. Si on fait un effort sincère de lecture et de compréhension qu’exige ce document, on remarque, avant tout, que dans l’énorme chaos conceptuel crée sur les catégories de la propriété agraire, on substitue la propriété collective et, en particulier, les Terres Communautaires d’Origine (TCO) des terres hautes, par une nouvelle catégorie de propriété dénommée Terre Communautaire Paysanne (TCC).

Il paraît alors assez évident que la terre de ces TCCs pourrait être vendues ou aliénées, puisque, dans sa caractérisation juridique, on supprime le caractère inaliénable actuellement en vigueur sur les propriétés communautaires et les TCO, en plus de déterminer des procédures relatives au transfert de ces terres, sans qu’elles soient restreintes au domaine intracommunautaire. Pour l’intégrité du patrimoine commun, il existe seulement des mentions théoriques, sans aucune application procédurale ou force juridique. La seule chose à peu près claire qu’il y ait dans ce projet est son objectif, impossible à cacher, en faveur de la marchandisation de la terre paysanne, et cela même renforce le doute sur sa cohérence, sa représentativité et son authenticité. En plus du fait qu’une grande quantité de dirigeants des Fédérations Paysannes Départementales affiliées à la CSTUCB (sans parler des autres niveaux moyens ou de la base) ne sont même pas informés de l’existence de ce projet, il ne sera pas si simple de régresser de 30 ans dans la construction du mouvement paysan bolivien, et de renoncer au profit du marché et du libéralisme aux bases programmatiques - revendicatives de son émancipation idéologique et de son émergence historique, telles qu’elles sont exprimées de manière convaincante dans la Loi Agraire Fondamentale de la CSTUCB et centrée sur la propriété communautaire de la terre.

En conclusion, je valide, avec la plus grande conviction, l’affirmation que m’a correctement attribué M. Colque : je ne trouve aucune raison pour titriser individuellement la terre domaniale, si ce n’est pour pouvoir l’aliéner, en la vendant ou en la paralysant. Et je confirme aussi mon opposition à cette exigence du marché et du capitalisme, parce que les indigènes et les paysans m’ont appris que la terre n’est pas une marchandise, mais la grande maison, commune et fraternelle, dont on doit profiter et s’occuper avec un amour solidaire pour qu’elle héberge une société heureuse pendant longtemps.

III. « LA TERRE EN DÉBAT. RÉPONSE À ALEJANDRO ALMARAZ » (Gonzalo Colque) 3

Dans l’encart « Ouvrant le débat » de l’Institut National de la Réforme Agraire, INRA (18/04/2010), Alejandro Almaraz, ex Viceministre des Terres, a publié un long article, presque un essai, en réponse à un autre bien plus court, qui avait été publié par la revue électronique Erbol avec le titre « Nouvelle loi de terres ?". Dans cette réplique je répondrai à certaines de ces observations et je restreindrai la large gamme des thèmes qu’il a touchés et qui, sans nécessité, vont de la discussion de qui serait capable d’additionner correctement jusqu’à la comparaison de ce que chacun a appris des peuples indigènes et paysans à propos de l’idée que la terre n’est pas une marchandise. Pour la discussion sur ce dernier point, je reste impuissant à cause de mon appartenance au groupe Aymara, le groupe social foyer de ce processus d’apprentissage.

LA DANSE AVEC LES CHIFFRES

Dans mon article, je signale que « de chaque 100 hectares de terre 22 ont été régularisés saneados 4 ou titrés, 9 sont des terres domaniales identifiées comme non disponibles pour la distribution […]". Les virgules énumèrent et la somme totalise 33 ha (22+9+2). Dans la phrase suivante, je mentionne que sur ces 22 ha, 14 sont des Terres Communautaires d’Origine (TCO). Almaraz, en discutant de ces chiffres, me fait dire que « 22 ha sur 100 ha auraient été régularisés ou titrés, et parmi ceux-ci, 9 ha seraient des terres domaniales non disponibles et 2 disponibles ». Ensuite il se demande « comment est-il possible que le pourcentage de M. Colque (le 22%) contienne les pourcentages de 9, 2 et 14?". Mon texte ne suggère même pas que dans les 22 ha soient contenus les chiffres de 9 et 2 ha. En conclusion, Almaraz fait la somme de chiffres de nature différente, de telle sorte que son raisonnement est erroné.

Je dois reconnaitre que les données que j’ai utilisées correspondent à l’année passée. Les rapports récents montrent que sur 100 ha 23,9 ha ont été titrés individuellement et collectivement (sans inclure les terres domaniales), au lieu des 22 que j’ai mentionnés. Cette différence n’est sans doute pas si substantielle et elle n’est pas en mesure de valider ou d’invalider n’importe quelle conclusion.

Précisions, en plus, que les données que j’ai utilisées sont officielles, de même que l’affirmation de l’INRA relative au fait que les hectares régularisés au cours des quatre dernières années ont multiplié par trois le travail des dix années précédentes. Comment ça a-t-il été possible? Les résultats par année sont sept fois plus élevés. Je ne doute pas que la nouvelle façon de travailler (normativa) et la « méthodologie innovante » aient eu une influence, mais le résultat est plus qu’extraordinaire. Quelle est la recette ? Il parait évident que ce résultat n’est pas dû essentiellement à l’incorporation massive au processus de saneamiento de nouvelles terres encore en processus de régularisation, en étant donné que ces chiffres ont changé à peine de 3,5 points, passant de 53% (rapport 2005 de l’INRA) à 49,5%. Le fait que le rapport actuel mentionne un chiffre de 56,7% au lieu du 53% déclaré par l’INRA en 2005 attire l’attention.

D’un autre coté, ce rapport signale 29,9 millions d’hectares comme terres en processus de saneamiento pour la période 1996-2005, alors que le nouveau rapport modifie cette chiffre à 36,8 millions pour la même période. Un autre exemple de changement dans les chiffres se rencontre dans les 3,8 millions de terres domaniales identifiées qui sont restées de la gestion 1996-2005 et agrégées, avec une rapide explication, aux résultats 2006-2009. De cette façon on réécrit l’histoire des numéros. Du fait de leurs implications, je retiens que ces statistiques nécessitent des analyses et des explications.

LA LÉGITIMITÉ DES LOIS AGRAIRES

Alejandro Almaraz exagère lorsqu’il exprime sa conviction passionnée en faveur de la propriété communautaire de la terre ou lorsqu’il s’auto-définit comme ne faisant que ce que réclament les organisations. Dans cette optique, il donne une importance inattendue à mon affirmation que le secteur paysan s’est auto-exclu de la discussion de la Loi INRA, ce que j’avais noté en pensant à la dernière et décisive étape de 1996. En conséquence, et très justement, il me critique pour ne pas avoir valorisé la participation des organisations sociales dans la longue discussion de la Loi INRA et de la Loi de Reconduction Communautaire de 2006 à leur portée réelle. Je tiens à cette occasion à rappeler ma position et réaffirmer que « pour proposer une nouvelle loi de terres ou la modification de celle qui est en vigueur, la participation de tous les secteurs est nécessaire ».

Il convient aussi de signaler à ce propos que la Loi de Reconduction Communautaire (Loi 3545), malgré la concession courtoise faite sur sa paternité à l’ensemble des organisations paysannes et indigènes, porte la marque indiscutable de l’ex Vice-ministre. En fin de compte, le cours des changements sociaux et normatifs est toujours le produit des actions - volontaires ou involontaires - d’acteurs individuels et de collectifs. Le cas de la Loi 3545 ne constitue pas une exception.

Il y a presque quatre ans, cette loi a vu sa légitimité soulignée par la présence massive des organisations indigènes et paysannes sur la place Murillo. Elle constituait une réponse à un contexte social marqué par l’agenda des mouvements sociaux. Cependant, avec les années, ce soutien présente des signes d’érosion, avec la dissidence du secteur paysan. Une telle manifestation sociale ne devrait pas être crucifiée. En elle-même, la non conformité peut résulter positive et constructive pour l’innovation en matière de construction de nouvelles normes. En général, chaque loi (ou règlement) trouve sa justification tant qu’elle est en cohérence avec la réalité, par delà le fait qu’elle ait été ou non répondu à un moment donné à une volonté collective et reçu un appui actif.

LA COEXISTENCE DES DROITS INDIVIDUELS ET DES DROITS COLLECTIFS

Avant de continuer avec ce thème central, je dois clarifier le fait que Almaraz écrit son article avec une propension marquée envers une sorte d’idéalisme à l’envers, en cherchant des problèmes là où il n’y en a pas, en valorisant les contenus de mon article comme des vérités à moitié ou des mensonges absolus. Ainsi, il se propose de « réparer une omission significative »: le fait que je méconnaitrais que dans la loi - surprise - existe la possibilité d’obtenir des titres fonciers individuels. Ensuite il conclut que Colque clame pour la dotation individuelle des terres domaniales, une demande que même les organisations nationales n’osent pas exiger. Ou bien il s’agit d’une analyse profonde qui fait partie d’un nouveau paradigme, ou ce sont simplement des procédés malhonnêtes.

En marge des choses déjà dites, ce débat met en évidence un point de convergence unique, mais très important. Dans les communautés indigènes coexistent des droits individuels et des droits collectifs sur la terre. Les communautés - des entités sociales vivantes et en constante transformation - sont des réalités dans lesquelles existe une multiplicité de droits sur la terre et les ressources naturelles. En accord avec cela, les lois récentes reconnaissent et appuient, de différentes façons, le rôle de la communauté organisée, ses normes, ses autorités et ses institutions. Vers la fin de son article et au milieu des attaques formulées contre la Fondation TIERRA, une réflexion importante est formulée. Pour assurer une sécurité juridique sur les parcelles individuelles à l’intérieur de la communauté, on pourrait prévoir légalement « un certain type de formalisation ou d’accréditation écrite de tels droits individuels dans la communauté […], éventuellement, avec un certain type d’aval de l’Etat » et, en cohérence avec la prééminence des droits communautaires, de tels droits individuels seraient inaliénables. La convergence de nos idées porte sur ce point.

Les propositions de la Fundación Tierra, de reconnaissance des droits individuels dans le cadre de la prééminence des droits communaux, n’a pas l’intention, comme affirme Almaraz, d’ouvrir petit à petit au marché le patrimoine commun sur la terre. La raison pour demander la participation de l’Etat dans les communautés est autre: la communauté ne constitue pas une panacée, en tant que telle, qui pourrait garantir la sécurité et la protection de la terre individuelle. Une titrisation collective qui élimine la titrisation individuelle, telle qu’elle est prévue dans l’actuelle loi agraire, et établit une tutelle communale, peut en réalité affaiblir la cohésion et la reproduction sociale de la communauté. Sinon, pourquoi certaines centrales agraires de Ayopaya auraient reculé et rejeté la TCO en argumentant que cela les aurait dépouillé de leur sécurité juridique individuelle? En d’autres mots, le droit de propriété de la terre tel qu’il est présent dans la loi agraire, conçu comme un droit exclusif ou excluant, n’est pas le mieux indiqué, en particulier pour les communautés qui reconnaissent des droits individuels à l’intérieur de la communauté.

La Fundación TIERRA ne défend pas la titrisation individuelle ni les codes napoléoniens permettant l’opposition des droits sur le même objet. Notre approximation se base sur la compréhension que les droits individuels et collectifs ne sont pas de mêmes natures. De ce fait, ils ne se superposent pas, mais ils coexistent et interagissent. Nous reconnaissons le fait que la communauté doive avoir un niveau d’autonomie élevé, mais pas au degré de se concevoir en marge de l’Etat. C’est pour cette raison que la communauté sans l’Etat ne constitue pas un référent adéquat pour la construction de normes juridiques qui doivent pouvoir in fine interpréter la réalité et les aspirations des indigènes et des paysans.

Heureusement, la Constitution est plus généreuse dans sa proposition de fonder une Bolivie plurinationale, précisément à partir de la reconnaissance de territoires indigènes originaires paysans (TIOC) avec un gouvernement autonome, mais dans le cadre d’un Etat unitaire. Plus globalement, la Constitution est une proposition de configuration territoriale qui va au delà du thème agraire, ne rejette pas la construction récente d’une réalité rurale multiple (municipalités, gouvernements indigènes, TCO) et, en fin de compte, nous invite à dessiner un nouvel Etat tant « depuis le haut » (lois cadre, lois nationales) que « depuis le bas » (statuts et cartes autonomes des gouvernements locaux).

Je termine d’écrire cette réplique avec le sentiment que ce débat peut vraiment gagner en profondeur, ce qui est tout à fait appréciable. Dans ces conditions, il n’est nul besoin d’ajouter de nouveaux qualificatifs personnels pour développer la polémique.

 

1Article publié initialement dans le Réseau d’information Erbol,le 23 mars 2010, repris avec l’autorisation de l’auteur du site web de la Fundación Tierra. Traduction vers le français: Marta Fraticelli (AGTER)

2Cet article a été repris du site web de la Fondation Tierra, avec l’autorisation de son directeur. Il a été publié initialement dans la revue La Razon, le 18 avril 2010. Traduction vers le français: Marta Fraticelli (AGTER)

3Cet article a été publié initialement dans la revue Pulso, le 25 avril 2010. Il a été repris, avec l’autorisation de l’auteur, du site web de la Fundacion Tierra. Traduction vers le français: Marta Fraticelli (AGTER)

4Le saneamiento est un processus de validation des limites des parcelles (agro mensura) sur la base du respect de la fonction sociale et économique des terres

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