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Fonds documentaire dynamique sur la
gouvernance des ressources naturelles de la planète

MADAGASCAR. La gestion des ressources minières: une gouvernance très problématique!

Rédigé par : Mamy Rakotondrainibe

Date de rédaction : juin 2014

Organismes : Association pour contribuer à l’Amélioration de la Gouvernance de la Terre, de l’Eau et des Ressources naturelles (AGTER)

Type de document : Article / document de vulgarisation

Une forte accélération de l’exploitation minière depuis 2005

L’existence de différents minerais précieux, semi-précieux et stratégiques à Madagascar a fait l’objet de recherches et de publications depuis la colonisation1: saphir, or, uranium, terres rares. Des cartographies existent, réalisées ou exploitées par des experts du monde entier2.

La décision d’intensifier l’exploitation des ressources minières a été prise autour de l’année 2005, alors qu’aucune stratégie relative à l’exploitation et à l’utilisation effective des revenus des exploitations minières pour le développement du pays n’avait été établie. Des appels d’offres ont été lancés dans le monde. La presse mentionne que les responsables de l’époque ont délivré des permis miniers à profusion3, 4414 en 20084.

L’équipe portée au pouvoir par la crise politique de 2009 a déclaré vouloir suspendre la délivrance de permis miniers. Mais cette mesure a été contestée par certains responsables des services des mines5. Par ailleurs, grâce sûrement à des relations au plus haut niveau de l’Etat, des opérateurs ont pu obtenir huit permis miniers de grande envergure entre 2009 et 20126. Des questions sur la validité de ces permis accordés pendant la période de transition politique se posent.

Les investisseurs étrangers déjà bénéficiaires de permis d’exploration sont nombreux : Allemand Tantalus pour les terres rares, Indien Varun pour l’or et le platine, Chinois Mainland Mining pour l’ilménite et WISCO pour le fer, Thaïlandais Pan African Mining pour l’uranium, Australien Toliara Sands Project pour l’ilménite, pour ne citer que ceux-là. Certains se sont organisés en joint-venture, l’association la moins connue étant celle entre les sociétés chinoises « de pétrole de Daqing » avec le groupe indien Varun.

Plusieurs mines sont déjà en cours d’exploitation. Le site le plus ancien est celui de Fort-Dauphin, où la société QIT Madagascar Minerals (QMM), filiale de la compagnie anglo-australienne Rio Tinto, basée au Canada, extrait l’ilménite. La société QMM est détenue à hauteur de 80% par Rio Tinto et de 20% par l’Etat malgache. Ambatovy S.A., une association des Canadiens Sherritt et SNC Lavalin, du Sud-Coréen KORES et du Japonais Sumitomo, exploite le nickel et le cobalt du côté de Moramanga et Tamatave, et « est en passe de devenir l’une des plus grandes mines de nickel latéritique au monde » selon le Rapport de développement durable 2012 de l’entreprise.

La société chinoise Mainland Mining, a commencé à exploiter l’ilménite du côté de Fénérive-Est et s’est rendu célèbre par un début d’extraction du côté de Manakara avant d’avoir obtenu le permis correspondant et sans même avoir effectué une étude d’impact environnemental, pourtant requise par le décret sur la mise en compatibilité des investissements avec l’environnement (MECIE).

Même lorsqu’une étude d’impact est effectuée, sa réalisation est financée par la société concernée et les résultats négatifs peuvent être édulcorés ou absents, ce qui les rend souvent discutables.

Le fort soupçon de corruption qui pesait dans l’attribution de permis à la plupart de ces grands groupes est un aspect de cette gouvernance problématique. Des responsables du Ministère ont reconnu « la gabegie qui règne [dans le secteur] depuis trop longtemps »7. Le refus de certaines compagnies d’adhérer à l’Initiative sur la Transparence des Industries Extractives –EITI8 pendant des années n’incitait pas à faire confiance aux mécanismes de gouvernance à l’œuvre et ne favorisait pas la transparence de la gestion des différentes parties prenantes. Mais cette initiative se limitant à la comparaison entre les sommes déclarées par l’Etat comme reçues avec les sommes que la compagnie déclare avoir versées, il n’existe aucun dispositif de vérification de la production effective des compagnies minières qui sert de base au calcul de ces sommes. Par ailleurs, aucun suivi de l’utilisation des revenus miniers par l’Etat n’a été mis en place.

Deux opérations financières originales et étranges ont marqué la vie du secteur minier au cours de ces dernières années.

  • Le paiement par la société WISCO de 100 millions de dollars de « frais de mise à disposition » au gouvernement de Transition9 a été publié dans la presse dès 2010 mais les informations sur l’utilisation de ces fonds sont restées plutôt vagues. C’est seulement en réponse aux questions des citoyens sur l’origine des fonds ayant permis la réalisation d’infrastructures de prestige en période de pleine crise économique que les autorités ont communiqué sur ce sujet en 2013.

  • Par ailleurs, à la fin des travaux d’aménagement du site d’exploitation et de construction des usines de traitement d’Ambatovy en août 2012, le gouvernement a réclamé à la société Ambatovy-Sherritt 800 millions de dollars pour « constituer une réserve ou assurance» en prévision de possibles «catastrophes»10, en échange du permis d’opérer. Finalement, un accord sur une caution environnementale de 50 millions de dollars et un engagement de la responsabilité sociale d’Amba­tovy s’élevant à 25 millions de dollars durant les deux prochaines années a été trouvé. Et l’exploitation a démarré en octobre 2012 avec un permis de 6 mois « renouvelable automatiquement »11.

Les impacts multiformes et les retombées discutables des industries extractives

Les lois existantes – Code minier et Loi sur les grands investissements miniers – non équitables, défavorables aux Malgaches, ont inspiré le titre « Madagascar, eldorado des compagnies pétrolières et minières » à une publication de l’ONG Les Amis de la Terre France12: l’ensemble de la redevance minière et de la ristourne prévu par ces lois ne dépasse pas 2% des recettes des ventes dans tous les cas.

Les recettes financières apportées à l’Etat par les grandes entreprises minières souvent mises en évidence par les dirigeants sont donc en fait « légalement » limitées. Par contre les questions cruciales relatives aux dégâts environnementaux soulevées par la population et certaines organisations de la société civile ne focalisent pas réellement l’attention des responsables.

Ainsi, dans le cas de la société Ambatovy, sa communication relative aux « actions sociales » au bénéfice de la population locale se multiplie, mais des questions insistantes sur les impacts sanitaires et environnementaux de ses activités extractives sur l’air, la terre, la mer et l’eau se posent de manière sérieuse, notamment à propos des défaillances des bassins de retenue générant une pollution de la rivière Mangoro. Le projet de vente de parts de certains actionnaires actuels de cette société, en raison de la baisse du cours du nickel « officiellement », ne serait-il pas lié à un caractère irréparable de ce type de défaillances ?

Le cas de la société QMM Rio Tinto illustre le mieux le caractère multiforme et discutable des impacts des industries extractives à Madagascar.

La convention signée en 1998 entre l’Etat malgache et la compagnie QMM Rio Tinto, tant vantée pour sa participation au développement du pays, mentionne de nombreuses exonérations de taxes et impôts qui diminuent les bénéfices qu’auraient pu en tirer l’Etat et la nation13. Le permis d’exploitation a été délivré en 2006. Les réalités de la vie autour des sociétés minières ont provoqué des plaintes durables des populations riveraines et soulevé des conflits sociaux importants.

L’association Fagnomba et les habitants de plusieurs villages des environs de Fort-Dauphin expriment des revendications depuis des années et dénoncent

  • les indemnisations et compensations à des prix injustes des populations expropriées et déplacées de leurs terres pour les besoins de l’exploitation minière et de la construction du port;

  • la perte de l’accès des communautés locales aux forêts environnantes classées désormais « zones protégées » alors que la société QMM abat les arbres d’une partie de la forêt pour y construire des routes;

  • la destruction du cadre de vie et des sources de revenus des agriculteurs, éleveurs et pêcheurs14 de la région;

  • le nombre insignifiant de postes de travail accordés aux habitants de la région. La mise en place de formations adaptées aux besoins de l’entreprise pour permettre l’augmentation des emplois attribués aux jeunes de la région fait partie des revendications.

Face à l’inaction des responsables de la société et au silence des autorités régionales et locales, les manifestations se sont durcies et plusieurs membres de l’association ont été emprisonnés le 12 mars 2013 sous le prétexte d’un chef d’accusation lié à l’organisation des élections, avant d’être relâchés six semaines plus tard au bénéfice du doute.

Les habitants des villages voisins s’opposent à l’extension des terrains d’extraction minière car après quelques années de fonctionnement de la société, ils se rendent compte que les emplois créés ne compensent pas les pertes subies.

Le mirage de « développement » promis par les promoteurs entraîne la migration de populations de toutes les régions vers la zone. L’inflation induite par l’arrivée des cadres et ouvriers expatriés ainsi que des travailleurs migrants a abaissé le pouvoir d’achat et le niveau de vie de la population locale.

Dans une déclaration datée du 22 février 2013, la Confédération Générale des Syndicats des Travailleurs de Madagascar réclame un « vrai dialogue social » au sein des compagnies minières15 et cite QMM Rio Tinto.

Des citoyens originaires de la région Anosy dénoncent les impacts environnementaux de l’exploitation de l’ilménite et le fait que le « programme de développement intégré » mis en place par la société QMM Rio Tinto ne corresponde pas aux besoins de la population16.

Le port d’Ehoala par lequel l’ilménite est exportée se trouve sur une zone de 440 ha donnée par l’Etat en concession à la société QIT, filiale de Rio Tinto. Celle-ci gère de façon privée l’ensemble des activités du port et lance les appels d’offres aux investisseurs pour la location de terrains, pour « l’occupation du complexe industriel et commercial du port franc d’Ehoala », plus connu sous l’appellation Ehoala Park17. Le nouveau directeur nommé en juin 2013, répondant récemment à une interview, a parlé de ce « port reconnu d’utilité publique bien que sa gestion soit privée » et dévoilé que les « terrains sont proposés aux investisseurs sous forme de contrats d’occupation sur 50 ans. (…) Les prix proposés jusqu’ici étaient trop forts. Une de mes premières mesures a été de baisser de moitié le prix du foncier passé de 1,25 euro le mètre carré annuel (coût d’amodiation) à 0,67 euro pour les Fort-Dauphinois, 0,77 euro pour les gros investisseurs et 0,99 euro pour les petits opérateurs. On veut privilégier l’agro-industrie, mais comme on dit, premiers arrivés, premiers servis (..) »18.

Par ailleurs, la violation des droits de l’homme pendant la période de Transition, dans le Sud de Madagascar riche en ressources minières, a fait l’objet d’un exposé écrit de l’ONG internationale CETIM auprès du Conseil des Droits de l’Homme des Nations Unies19 en mai 2013.

Quelques réflexions et propositions

Bien que le grand public ait pu lire dans la « note de conjoncture économique trimestrielle » du Bureau de la Banque Mondiale à Madagascar d’octobre 2012 que « les activités d‘extraction de ressources naturelles en définitive ne créeront qu‘un nombre modeste d‘emplois » et que « le secteur minier représente une opportunité économique importante à Madagascar, mais les bénéfices des projets en cours et des projets à venir ne se feront ressentir que dans un avenir lointain » pour différentes raisons20, la suspension de la délivrance de permis minier risque d’être levée lorsque le processus électoral arrivera à son terme.

En effet, selon la presse, 2000 permis miniers étaient en attente d’autorisation21 en novembre 2012. Et lorsque l’on connaît la connivence des dirigeants et politiciens malgaches avec les compagnies minières dans le passé, des interrogations sur l’avenir deviennent inévitables.

L’amélioration de la gouvernance des ressources minières reposera sur la volonté de la future équipe dirigeante, dont le Président de la République et les parlementaires nouvellement élus, de :

  • définir un cadre stratégique des ressources minières avant la délivrance de nouveaux permis en veillant à ne pas épuiser rapidement toutes les ressources par une exploitation à outrance,

  • assainir l’environnement minier, notamment en rendant plus transparente l’attribution des permis, en donnant un droit de veto aux populations locales,

  • réviser le Code minier et la loi sur les grands investissements miniers dans un sens plus favorable à l’Etat malgache, aux régions et aux communes,

  • revisiter tous les permis accordés jusqu’ici et d’afficher en ligne tous les contrats et accords avec les grands investisseurs,

  • assurer la reprise par l’Etat du contrôle aux frontières, notamment dans les ports, par le biais des services de douanes,

  • équiper et de former le personnel des services de l’Etat en vue de rendre plus effectif et efficace le contrôle des produits, ainsi que les études d’impact environnemental,

  • renforcer la volonté politique et les capacités de négociation des représentants de l’Etat dans le sens de l’intérêt général des Malgaches et

  • améliorer la gouvernance par une utilisation des revenus des exploitations minières de manière transparente et bénéfique pour la majorité de la population.

Les tâches qui attendent la société civile malgache pour améliorer les conditions de vie des habitants actuels et préserver des ressources minières pour les générations futures, sont importantes : faire pression sur les décideurs et les autorités et résister aux mesures de bradage et de dépouillement des ressources minières. Assurer de manière permanente le suivi de la mise en œuvre, ne pas accepter que la majorité de la population subisse les dégâts collatéraux des projets dits de développement, lancer des alertes dès que nécessaire et exiger des mesures concrètes rapides, mais ne pas attendre une dégradation intolérable ou irréversible de la situation.

Des actions d’interpellation et de dénonciation de problèmes de gouvernance des ressources naturelles du pays par des organisations de la société civile malgache, en particulier dans le cadre du trafic du bois de rose, ont en effet marqué la longue période de transition. Maintenir le cap dans cette voie, poursuivre le partenariat avec les structures étatiques et privées tout en émettant des critiques et des propositions constructives sera nécessaire pour empêcher une aggravation des problèmes de gouvernance des ressources minières et de l’ensemble des ressources naturelles dans les années à venir.

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1V. RASOAMAMPIANINA. Les informations sur les ressources minières de Madagascar d’après les documents du fonds Grandidier. Etudes bibliographiques du Fonds Grandidier (numéro 16-17). 3/09/2006. www.taloha.info/document.php?id=319

2Chul HO HEO, Current status of mineral resources in Madagascar, Korea Institute of Geoscience & Mineral Resources 2009, site031.1004pr.kr/linker/download.php?sid=789

3L. Razafindramiadana, Madagascar: Huit projets miniers en phase d’exploitation. L’Express de Madagascar 15 Mai 2012 : fr.allafrica.com/stories/201205160883.html

4Diminution des permis miniers réguliers à Madagascar, Midi Madagasikara 8 Décembre 2012 : fr.allafrica.com/view/group/main/main/id/00021589.html/

5L. Razafindramiadana, Tous les régimes ont ignoré les lois minières L’Express de Madagascar 8 février 2012 : fr.allafrica.com/stories/201202080770.html

6L. Razafindramiadana, Madagascar: Huit projets miniers en phase d’exploitation. L’Express de Madagascar 15 Mai 2012: fr.allafrica.com/stories/201205160883.html

7fr.allafrica.com/stories/201109290815.html

8www.eiti-madagascar.org/

9www.laverite.mg/index.php?option=com_content&view=article&id=1085:100-millions-usd-de-wisco-usage-dans-la-transparence&catid=4:economie]

10www.newsmada.com/2011/projet-ambatovy-reduction-des-activites-des-contractants/http://terresmalgaches.info/spip.php?article56

11www.lexpressmada.com/mark-plamondon-madagascar/37384--aucune-rancon-contre-le-permis-d-ambatovy-.html

12www.amisdelaterre.org/rapportmadagascar

13Extraits du documentaire de F.Lambolez et J-M. Pernelle, Je veux ma part de terre – Madagascar : www.dailymotion.com/video/xy8td4_je-veux-ma-part-de-terre-teaser-1_newsundefined - documentaire

14La Gazette de la Grande Ile, 18 mai 2013 : www.lagazette-dgi.com/index.php?option=com_content&view=article&id=31427:secteur-minier-677-milliards-ar-dimpots-et-taxes-par-qmm&catid=45:newsflash&Itemid=58

15terresmalgaches.info/IMG/pdf/COMMUNIQUE_SUR_LES_MINES.pdf

16www.lanation.mg/article.php?id=4235

17ehoalaport.com/ehoala-park ; www.newsmada.com/index.php/economie/5319-occupation-dehoala-park-56-operateurs-repondent-a-lappel

18www.nocomment.mg/index.php/component/content/article?id=1306

19Exposé écrit présenté par Europe-Third World Centre (CETIM), organisation non-gouvernementale dotée du statut consultatif général – 23ème sesión du Conseil des Droits de l’Homme, 8 mai 2013

20The World Bank Group, Antananarivo Country Office, Madagascar Economic Update - October 2012

21Chambre des mines – Les permis miniers encore gelés par l’Etat – Midi Madagasikara, 24 Novembre 2012