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Fonds documentaire dynamique sur la
gouvernance des ressources naturelles de la planète

Analyse de quelques expériences de fonds de développement autogérés

Rédigé par : Michel Merlet

Date de rédaction : janvier 2006

Organismes : Institut de Recherche et d’Applications des Méthodes de Développement (IRAM)

Documents sources

Merlet, Michel. Les fonds autogérés de développement: intérêt, enjeux et défis en matière d’appui institutionnels. IRAM. Programme REDEV. Janvier 2006. 28 p.

Les objectifs des fonds de développement autogérés

Ils sont multiples, mais combinent presque toujours une recherche d’optimisation de l’affectation des ressources et de construction ou renforcement des capacités des acteurs et institutions locaux. Ainsi, contrairement à ce que l’appellation « fonds » semble privilégier, le second aspect est souvent le plus important dans la durée. La démarche s’avère être particulièrement utile, voire nécessaire quand les mécanismes traditionnels de gestion des biens collectifs des communautés rurales ont disparu ou perdu leur efficacité du fait de l’évolution sociale et économique des sociétés, ce qui met à terme en danger la survie de la majorité des producteurs. C’est le cas de nombreuses communautés paysannes dans le monde, en évolution rapide du fait de leur intégration aux marchés, et qui ne sont plus en mesure d’assurer une gestion durable de leurs terroirs. En Afrique de l’Ouest, de nombreux fonds de cette nature ont fonctionné en complément de projets « de gestion des terroirs ». Mais par ailleurs, des transformations des modes d’organisation de la production peuvent avoir eu lieu, avec la création de mécanismes nouveaux et un manque de capacité des acteurs à en assurer le fonctionnement et à en assumer le contrôle. C’est ce que nous avons pu voir après la réforme foncière en République de São Tomé et Príncipe. Une nouvelle organisation sociale et économique des producteurs doit être construite. Là aussi, la mise en place de fonds autogérés se justifie pleinement.

Que ce soit pour corriger les effets négatifs de la perte de contrôle de la gestion du territoire ou pour accélérer la mise en place d’un nouveau système d’organisation de la production, les gouvernements et l’aide internationale utilisent massivement des subventions: celles-ci sont le plus fréquemment distribuées par des institutions temporaires, des « Projets de développement ». Ces subventions provoquent souvent des distorsions de diverses natures, des rapports paternalistes ou de clientélisme entre donateurs et bénéficiaires profondes. On constate que les résultats des interventions sont rarement durables.

Les besoins en matière de développement rural ne peuvent pas tous être satisfaits par le biais d’institutions financières locales d’épargne et de crédit. On connaît aujourd’hui assez bien les possibilités et les limites des différents systèmes possibles (mutualistes, coopératifs, de crédit solidaire, avec ou non autogestion des caisses locales). Les dispositifs de type « Fonds de développement » ont donc un intérêt « là où le crédit ne convient pas » 1, par exemple quand les investissements à mettre en place sont à rentabilité faible ou fortement différée dans le temps, et ne génèrent pas de capacité de remboursement à court terme. Ils peuvent alors constituer souvent un complément utile des systèmes de crédit : en établissant une distinction claire entre les deux modalités de financement rural que sont le crédit, destiné à être remboursé et les subventions non remboursables, les Fonds de Développement contribuent à préserver les possibilités d’évolution et de consolidation des institutions de financement local d’épargne crédit.

En résumé, les objectifs des Fonds de développement sont à la fois:

  • de permettre une meilleure gestion des subventions, souvent nécessaires pour initier une dynamique de développement, en limitant le plus possible leurs effets négatifs et pervers.

  • d’aider à améliorer la structuration du milieu rural, en accroissant la maîtrise des ruraux sur leur environnement local, et leur capacité de gestion collective de problèmes communs au niveau du territoire qui est le leur. En d’autres termes, il s’agit de contribuer à augmenter le capital sociétal (social capital des anglophones)

Les points de méthode communs aux fonds de développement autogérés

Un mode d’intervention qui reconnaît l’existence de dynamiques locales

Le milieu rural est animé par de nombreuses contradictions, très souvent difficiles à appréhender par un observateur externe. Les problèmes de développement, de faim, de pauvreté, de préservation des ressources naturelles, ne peuvent trouver de solutions durables par de seules interventions externes, désarticulées des dynamiques locales. Reconnaître véritablement l’existence de ces dynamiques implique de renoncer aux approches classiques de projet, et travailler avec et par le biais de « partenaires » existant dans la société locale. Les fonds de développement relèvent de cette rupture méthodologique fondamentale.

Les interventions visent à contribuer à changer les rapports de force entre les acteurs locaux. Elles ne sont donc pas neutres. Elles vont permettre à certains groupes sociaux de consolider leur position, de constituer des institutions locales autonomes, de construire leur propre projet social et d’obtenir des moyens pour le mettre en oeuvre.

La reconnaissance des dynamiques locales revient à accorder la primauté aux causes internes dans l’évolution des phénomènes, et bien sûr, dans ce que nous appelons « le développement ». Cela n’exclut pas, évidemment, l’influence, de plus en plus décisive aujourd’hui des causes externes. Cette influence est double: d’une part, les causes externes constituent une condition des changements, et d’autre part, elles ne peuvent le plus souvent opérer que par l’intermédiaire des causes internes. C’est ce qu’un projet doit aussi explicitement chercher à faire, s’il veut avoir un impact durable.

Les approches les plus classiques des projets de développement définissent a priori des objectifs et des interventions sur la base d’un diagnostic initial. Quand bien même celui-ci ait été bien fait, il reste le plus souvent statique, et quand les moyens sont débloqués pour la mise en œuvre du projet, la situation a évolué. Se pose alors inexorablement le problème de la pérennité des réalisations, artificiellement créées par l’intervention externe.

Seule une approche interactive et évolutive entre le milieu rural et les institutions de projet peut permettre de changer les conditions de transformation de la situation locale. La discussion sur la pérennité des réalisations change alors de nature, puisqu’elle s’intègre dans cette évolution, et devient l’affaire des intéressés, des acteurs locaux.

Donner le pouvoir de décision aux acteurs locaux

Au lieu de considérer les différentes catégories de ruraux comme étant sous la tutelle d’un projet ou d’une institution nationale chargés de les former et de les aider, les Fonds de développement sont conçus comme des outils au service des membres majoritaires du tissu social rural, en général les producteurs. Leur méthode rompt avec les approches classiques et descendantes de projets en donnant aux principaux intéressés le pouvoir de décider 2.

La « maîtrise d’ouvrage » est déléguée aux « communautés paysannes ». En d’autres termes, moins bureaucratiques, cela veut dire que les véritables propriétaires des fonds sont les communautés paysannes elles-mêmes. Ce sont elles qui commandent les études, qui passent commande des travaux et qui reçoivent les réalisations. Des instances locales de décision, constituées de représentants des communautés rurales sont instituées pour cela: elles sont soit créées de toutes pièces, soit simplement reconnues comme interlocuteurs quand elles existent déjà. Elles statuent sur les demandes présentées par les communautés rurales, et décident des études et des investissements à financer par le Fonds, dont elles connaissent bien évidemment le montant et les règles de fonctionnement.

La maîtrise d’ouvrage se concrétise le plus souvent par la contractualisation des engagements entre l’instance paysanne de décision, les entrepreneurs locaux, et les « communautés » bénéficiaires.

Pour ce faire, un effort important en terme de formation, de restitution des études aux communautés rurales, d’élaboration de documents facilement compréhensibles est nécessaire pour mettre les membres des « communautés » en condition d’assumer pleinement la maîtrise d’ouvrage et les fonctions de négociation avec les différents partenaires.

Le mécanisme des fonds reconnaît ainsi la nécessité d’acteurs collectifs, qui n’existent pas nécessairement sous une forme opérationnelle ni conforme à l’intérêt de la majorité. C’est en leur donnant un rôle effectif, des responsabilités, que le projet aide à leur consolidation et à leur évolution. Il s’agit là d’un point central, qui a des implications méthodologiques importantes. L’intervention « externe » (le projet, le plus souvent, ou l’instance de tutelle de l’Etat) de par ses actions spécifiques doit pouvoir faciliter des évolutions qui sans lui seraient difficiles, voire impossibles. Mais ses actions ne doivent en aucun cas se substituer à la décision des instances locales qu’il souhaite consolider.

Permettre aux acteurs de se former au travers de l’action

Le principe même des fonds de développement autogérés est de permettre aux acteurs ruraux de se former au travers de l’action. Cette démarche de formation - action est bien connue et appliquée dans des domaines divers. C’est à partir de leur pratique que les acteurs identifient des besoins de formation, et c’est au fur et à mesure que ces besoins apparaissent que les formations sont effectuées. La motivation est ainsi bien meilleure et les résultats plus rapides.

Les bénéficiaires ne sont pas, comme dans d’autres méthodes de formation utilisées dans le développement rural, considérés comme inaptes à la prise en charge de leurs projets tant qu’ils n’ont pas suivi un certain nombre de cours et atteint un niveau considéré comme critique. Ils sont au contraire considérés d’emblée comme des adultes, comme des personnes responsables. Ils ont dès lors, comme tout individu, un certain droit à l’erreur. Le processus de formation action leur permet d’acquérir au plus vite de l’expérience, en analysant et en tirant parti à la fois de leurs erreurs et de leurs succès.

Pour être viable dans la durée, une telle méthode doit respecter un certain nombre de règles, dont nous allons maintenant examiner les principales.

Conséquences et conditions pour réussir

Bien qu’il soit impossible de traiter à l’identique des situations pouvant être extrêmement diversifiées, il est intéressant de tenter de dégager quelques grandes leçons méthodologiques des exemples de fonds que nous avons pu observer.

Construire des processus de structuration durable du milieu

L’objectif de structuration durable du milieu implique de rechercher la pérennité de l’intervention. Cette pérennité s’entend à différents niveaux: pérennité du dispositif de prise de décision, pérennité des investissements, et enfin pérennisation du fonds.

Pérennité du dispositif de prise de décision

  • Des instances de co-conception et de co-gestion. L’implication des personnes ou des institutions locales intéressées est essentielle dès la conception de l’outil de financement au moment d’en définir les modalités: composition des instances de décision, processus de prise de décision, objets de financement, contributions monétaires et non-monétaires des villages, engagements financiers des villages, etc. Au niveau du FIL au Mali, un comité de pilotage des paysans, la « Commission paysanne », a joué ce rôle. Il était constitué de personnes n’ayant pas de légitimité formelle mais reconnus et respectés par la population locale. Ailleurs, ce seront des représentants d’organisations paysannes existant ou de communautés, ce qui semble (souvent, mais pas toujours) préférable pour éviter que ne s’instaurent des confusions entre les intérêts des institutions, ceux de leurs dirigeants et ceux des paysans en général. Au Brésil, la phase de conception des FUMAC avait eu lieu au sein d’un projet pilote, et la participation des organisations paysannes, puissantes dans le Nordeste, a joué un rôle clé dans sa généralisation. Ces instances de pilotage ont par la suite un rôle de réflexion et de suivi stratégique. Elles permettent de s’assurer que le projet de construction des mécanismes de gestion du fonds soit dès le début le projet des acteurs locaux, ce qui évite de se poser par la suite et souvent trop tard le problème de appropriation.

  • Adhésion volontaire mais contre-pouvoirs obligatoires. L’expérience montre que les communautés rurales ont rarement des structures de représentation ou de coordination démocratiques. Faire aveuglément confiance à l’autogestion d’un fonds au niveau d’une seule communauté revient très souvent à renforcer le pouvoir d’un ou de quelques individus (ou familles), les « hommes forts », les « caciques », et aboutit presque immanquablement à des utilisations très inégalitaires des ressources, à un manque de transparence et à la disparition à plus ou moins court terme du fonds commun, comme le montrent les innombrables échecs des fonds rotatifs mis en place par des ONG un peu partout dans le monde. Il convient donc d’instaurer des mécanismes de surveillance de façon à ce que celle-ci puisse être assurée par les communautés elles-mêmes. C’est en fondant les groupes de décision sur plusieurs unités relativement indépendantes que l’on atteint ce résultat. Cela a été le cas avec les CAI du FIL, et avec les conseils municipaux des FUMAC. Dans ce dernier cas, il a été essentiel dans la plupart des cas de ne pas s’appuyer sur les dispositifs institutionnels municipaux existants, qui ne permettaient pas un jeu démocratique suffisamment transparent ni ne garantissaient une pleine participation des ruraux.

    Les comités d’attribution, les instances de décision pour l’utilisation des fonds, devront donc avoir une dimension inter - villageoise ou inter - communautaire. Il s’agit de favoriser l’émulation entre les villages (ou communautés) et surtout susciter une contrainte sociale croisée pour le respect des engagements villageois. En déplaçant l’univers de décision du village à un ensemble de villages, les contradictions entre les acteurs sociaux au sein de chaque village ne sont plus traitées de la même façon, et les risques de contrôle monopolistique du pouvoir local par des groupes ou familles dominantes diminuent considérablement. L’exercice d’une responsabilité collective peut ainsi redevenir possible.

    S’appuyer explicitement sur des contre-pouvoirs permet de faire en sorte que le processus de décision soit toujours un processus contradictoire, faisant intervenir plusieurs groupes d’intérêts. Si c’est essentiel pour éviter l’accaparement du pouvoir par des groupes sociaux locaux hégémoniques, c’est aussi le meilleur moyen de préserver la capacité d’adaptation du dispositif et de générer une réflexion critique sur les acquis et les échecs, ce qui est nécessaire pour établir un processus de formation efficace des acteurs.

    On peut alors rompre véritablement et sans trop de risques avec les relations bilatérales entre projet ou Etat et communautés, et avec le paternalisme qui l’accompagne le plus souvent. Les conditions d’une véritable pratique de planification locale du développement, de la gestion de terroir peuvent en même temps devenir plus favorables: souvent, l’aménagement d’un terroir a des implications qui dépassent la seule « communauté » qui en est « propriétaire » ou « attributaire ».

    L’adhésion volontaire des « communautés » rurales ou villageoises à ces structures de prise de décision collective est recommandée pour permettre un meilleur fonctionnement du dispositif. La proximité géographique, la cohésion sociale au sein des villages adhérents, et les rapports qu’ils entretiennent entre eux seront des éléments qui feront partie des critères de choix des villages décidant de se regrouper en une même instance,

    Par contre, l’élaboration d’une demande de financement est faite au niveau d’un village ou d’une communauté et donne lieu à une réflexion collective sur les avantages et inconvénients des investissements envisagés.

  • Progressivité des actions. Les mécanismes dont nous parlons ne se construisent pas du jour au lendemain, et ne se décrètent pas non plus. Lors de l’établissement des règles du jeu, il faut bien sûr tenir compte des erreurs possibles et éviter que celles-ci ne puissent remettre en cause l’ensemble du processus. La progressivité dans les montants, et dans les difficultés des chantiers à entreprendre nous semble donc tout à fait essentielle.

  • Recours à des prestataires de services. Le dernier élément important qui aide à construire la pérennité du dispositif est le recours systématique à des prestataires de services, liés par des contrats transparents et précis avec les responsables de la maîtrise d’ouvrage. Faire usage d’opérateurs locaux ou en susciter l’émergence s’avère être beaucoup plus favorable à la pérennisation des actions que de travailler en régie sous la direction d’un « Projet » ou d’une institution de niveau supérieur de l’Etat. Le marché que représentent les ouvrages dont la décision de financement est prise par les comités d’attribution, mais aussi les activités d’études complémentaires (faisabilité, dossiers d’appels d’offres, évaluation, impact, …) qui sont nécessaires pour la prise de décision et le suivi, permet souvent l’émergence de petits bureaux d’étude locaux et/ou de petites entreprises pour la mise en œuvre des travaux. Là encore, les expériences de la phase un du FIL du Mali et des FUMAC confirment cette hypothèse.

La recherche de la pérennité des actions et des investissements

La pérennité des investissements, dans un dispositif de cette nature, et dès que les ressources sont rares, devient très vite une préoccupation centrale des bénéficiaires. Un cofinancement des investissements par les producteurs, la constitution initiale ou progressive de caisses d’entretien (et parfois d’amortissement) gérées au niveau villageois sont les mécanismes les plus souvent utilisés pour atteindre cet objectif. Un suivi et des évaluations ex-post de l’intérêt des investissements permet également aux ruraux d’optimiser les prochains investissements.

Il faut toutefois préciser que cette pérennisation n’est pas une chose aisée, et que les fonds de développement ne peuvent pas de manière isolée apporter des solutions à des problèmes globaux qui surdéterminent l’évolution économique des producteurs ruraux et qui demandent des politiques agricoles adaptées. C’est une des grandes conclusions que nous avons tirées en observant les succès et les limites des grands projets CDD du Nordeste du Brésil.

La recherche de la pérennité du Fonds

Il s’agit d’un problème délicat, puisque pour l’essentiel les ressources du Fonds dans lequel puisent les comités d’attribution proviennent en général de subventions. La reconstitution des ressources ne peut pas être fondée principalement sur le remboursement, puisqu’il ne s’agirait plus alors de subventions mais de crédit ! Garantir la continuité du fonctionnement du fonds dans la durée est pourtant essentiel pour pouvoir atteindre les objectifs qui ont été fixés. L’expérience montre qu’il convient d’y réfléchir avant que le bailleur de fonds initial ne se retire, une fois le projet arrivé à son terme: faute de l’avoir fait à temps, l’épuisement brutal des fonds provoque une crise qui peut remettre en cause le dispositif dans son ensemble.

  • Sur le moyen terme, assurer le plus vite possible une diversification des sources de financement, par exemple en travaillant avec plusieurs bailleurs de fonds internationaux ou en intégrant des apports en provenance du gouvernement central, et permettre aux intéressés de créer une structure leur permettant de rentrer en contact avec les bailleurs et le gouvernement devient dès lors une tâche essentielle, qu’il ne faut pas toujours laisser pour plus tard.

  • La constitution d’un fonds propre inter-villageois peut aussi être envisagée, de façon à prendre temporairement le relais du fonds de subventions du projet en cas d’interruption du financement externe, en attendant d’obtenir des ressources nouvelles ayant une autre origine . Une implication financière des populations peut aussi dans certains cas être souhaitable pour accroître les chances de pérennisation du fonds.

  • Toutefois, la véritable solution de la pérennité de dispositifs visant à l’optimisation de subventions est à rechercher au niveau de la fiscalité. Quand des mécanismes fiscaux existent, la question est surtout celle du transfert de fonds nationaux vers les instances décentralisées. L’exemple de la Bolivie, avec la loi sur la participation populaire est à ce titre particulièrement intéressant. La possibilité d’établir des fiscalités locales, par exemple sur le foncier, ouvre des perspectives intéressantes. Nous pensons par exemple aux expériences en cours en Amérique Centrale avec les cadastres fiscaux municipaux. Souvent le lien entre l’apprentissage de la cogestion des fonds de développement est encore totalement coupé de la mise en place des dispositifs de fiscalité locale. C’est ce que l’on constate par exemple en Bolivie. Il s’agit sans nul doute d’un des principaux défis pour les années à venir.

Quel dispositif de promotion adopter ?

Séparation des fonctions techniques et financières

Il est toujours important de ne pas confondre les contraintes techniques d’un projet d’investissement et les contraintes financières du montage permettant de le mettre en place. D’une façon générale, l’expérience montre qu’il est préférable de dissocier le conseil technique de l’aide au montage du financement des réalisations.

Des structures légères de promotion et de gestion. Durée de l’aide externe

L’équipe de gestion et promotion d’un mécanisme de fonds de développement autogéré répondra mieux aux orientations méthodologiques de base si elle garde une taille réduite. Les risques de bureaucratisation, les craintes de perte de contrôle des techniciens et des administratifs amènent dans le cas contraire rapidement à une surproduction de normes, de règlements, qui dénaturent l’esprit même de construction conjointe du mécanisme.

Ces équipes légères doivent assurer la gestion administrative du projet, mais aussi l’animation de la réflexion paysanne autour des procédures de gestion à mettre en place, et la formation des différents acteurs.

Du fait même du caractère progressif de la construction, du principe du droit à l’erreur, des besoins spécifiques et particuliers en matière de suivi évaluation sont toujours nécessaires. La demande est qualitativement supérieure à celle que requiert une intervention de développement classique. Il faut pouvoir appréhender les évolutions en cours dans le milieu rural sur lequel le projet intervient. Le fait d’intervenir sur des dynamiques « vivantes » et « contradictoires » avec des acteurs responsables ayant une profonde connaissance empirique de leur milieu force les experts extérieurs (nationaux ou étrangers) à un véritable effort de connaissance du milieu. Cette acquisition de connaissances de la part des experts ne peut relever que d’une approche scientifique rigoureuse, sociologique, anthropologique et économique.

Enfin, lors de la formulation d’un projet de ce type, il s’avère essentiel de considérer d’emblée comme facteur de réussite la durée de l’engagement de l’institution de coopération ou du gouvernement initialement intéressé. De tels projets ne seront jamais viables s’ils ne sont pas conçus dès le début comme devant se prolonger un certain nombre d’années et si leur évolution future n’est pas clairement envisagée.

1 Voir La publication de mai 1994 de l’IRAM : Fonds d’Investissement Local, FIL, « là où le crédit ne convient pas ». Yves Fournier, Dominique Gentil, avec la collaboration de Roberto Cogno, Marie-Jo Demante, et Anne Le Bissonnais.

2 Ce point central peut être imposé par le bailleur de fonds, comme cela a été le cas pour les FUMAC au Brésil, quand les conditions politiques locales ne sont pas propices.

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